刑事立案监督中的难题与对策

 

作者：彭现如 闫 芳    文章来源：《人民检察》2012年第3期 

 

 

 

  刑事立案监督是指人民检察院对侦查机关应当立案而没有依法立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。然而，在司法实践中，由于立法的不完善及其他诸多因素，使得检察机关的刑事立案监督工作并未达到预期的法律效果，进而弱化了检察机关法律监督的权威性。如何在现行的法律体系下，有效开展刑事立案监督工作，是亟待解决的问题。 

 

 

　   一、当前刑事立案监督工作存在的突出问题

 

 

　 （一）刑事立案监督的法律规定不完善，检察机关难以有效发挥监督职能。1．刑事立案监督的对象不全面。根据现行的法律规定，拥有刑事侦查权的不仅仅是公安机关，还有国家安全机关、监狱、军队保卫部门、海关以及检察机关自侦部门。但刑事诉讼法仅规定检察机关对公安机关的立案活动进行监督，对于其他机关和部门的立案活动是否进行监督未作出规定。2.刑事立案监督范围过窄。根据刑事诉讼法规定，检察机关仅针对公安机关“应当立案而不立案侦查”的行为实施监督，并没有把“不应当立案而立案侦查”的行为规定在监督范围内。而司法实践中，公安机关非法插手经济纠纷、立案后又撤销或者另作劳动教养、治安处罚等情形时有发生。3．刑事立案监督缺乏有效的监督措施和手段。根据现有的法律规定，检察机关认为公安机关的不立案理由不成立的，公安机关有必须立案的义务，但没有规定任何强制的手段和处罚措施来保障公安机关接受监督。

 

 

　 （二）刑事立案监督配套机制不健全，导致刑事立案监督工作不能有效开展。1．检察机关的知情权未能得到保障。由于立法上的缺陷，信息渠道不畅导致立案监督线索匮乏已成为制约刑事立案监督制度有效运行的一个显著问题。最高人民检察院、公安部于2010年10月1日颁布施行的《最高人民检察院公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）从建立信息通报制度、拓展监督范围等方面进一步加强和规范了检察机关的刑事立案监督工作。但在实际的工作中，由于资金、技术等方面的制约，建立、落实该《规定》配套的工作机制还存在一定的困难。2．检察机关内部各部门间协调不力。根据《人民检察院刑事诉讼规则》，检察机关的立案监督职责，分别由侦查监督部门和控告申诉部门行使。实践中，将立案监督权交由两个部门行使，在职责协调上很难顺畅。3．检察机关与行政执法机关的衔接脱节。依据2001年7月国务院颁布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，同年12月最高人民检察院印发的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，各地检察机关相继开展了行刑衔接工作。但从现阶段运行情况看，该机制仍存在制度建设不完善、执法协调不力、衔接措施未能真正落实等问题。

 

 

　 （三）刑事立案监督机构设置不合理，不利于立案监督工作的有效展开。1．缺乏专门的立案监督部门。人民检察院负责刑事立案监督工作的部门是侦查监督部门和控申部门，实践中，对于刑事立案监督案件的实质审查，均是由侦查监督部门进行。侦监部门担负着审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督三项职责，而审查逮捕工作案件量大、时限紧，不利于集中力量专门进行立案监督工作，从而导致立案监督工作不能有效开展。2．缺乏办理立案监督案件的专业人员。刑事立案监督案件涉及领域广，不仅需要具备刑事法律的专业知识，还需要具备民法、行政法等多个专业领域的知识储备，同时，还要求立案监督工作人员具备开展群众工作的能力。而在实际的工作中，立案监督工作的人员不仅身兼多职，精力有限也缺乏对多领域、多学科专业知识的学习与培训，难以适应现有的工作形势。

 

 

　   二、完善刑事立案监督工作的建议

 

 

　 （一）完善刑事立案监督立法，为立案监督工作的开展提供法律保障。 1应完善刑事立案监督的对象和范围。刑事诉讼法应当将立案监督对象扩大为全部具有立案、侦查权的主体，并明确规定检察机关对其实行监督的实体地位。同时，应将检察机关对自侦部门以及不应当立案而立案的监督权明确用法律的形式规定下来，从而形成一个完整、严密的刑事立案监督体系。2．应赋予检察机关立案监督的调查权。在立法中明确规定检察机关的调查权，该调查权不同于侦查机关或侦查部门的初查权，而是复核权，意在检验侦查机关或侦查部门所认定的事实是否正确，应当调取的证据是否已经调取，查明公安机关对案件的处理是否恰当、在处理案件的过程中有无违法行为。3、应设立刑事立案监督的处罚建议权。立法中应明确检察机关享有刑事立案监督处罚建议权，即人民检察院发现侦查机关工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍拒不纠正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚建议书，刑事立案主体应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。

 

 

　 （二）完善立案监督配套机制，确保立案监督工作的有效开展。1提高在办理审查逮捕案件时发现立案监督线索的能力，加强对检察机关立案监督职能的法律宣传，使当事人和群众知道如何最大限度地使用法律武器维护自身合法权益，积极主动地为检察机关提供立案监督的线索。落实行刑衔接工作机制。建立两法衔接信息共享平台，加强协作，推进行刑衔接工作机制规范化建设。2．落实《规定》中的信息通报制度，完善刑事案件信息通报工作机制。《规定》赋予了检察机关对公安机关立案的知情权，定期相互通报刑事立案、破案和批捕、起诉等情况，但对通报办案信息情况的时间、具体流程没有作出具体规定，实践中，公安机关和检察机关应根据各地的实际情况，建立信息通报工作机制，落实信息通报制度，保证检察机关全面了解刑事案件的发、立、破及处理情况，解决困扰立案监督工作的线索来源问题。3．检察机关应当有效引导侦查，对监督立案的案件跟踪督办，确保立案监督工作取得实效。仅依据《规定》中催办函的形式催办监督立案后3个月内完成案件的侦查终结，难以体现检察机关的监管力度，检察机关对监督立案的案件应当定期向侦查机关了解案件的侦查取证情况及侦查终结处理情况，掌握案件的侦查进程，[1]并适时引导侦查，为侦查工作指明方向，保证案件能立、能破、能诉、能判。4．健全检察机关内部合作机制。检察机关控告申诉部门、侦查监督部门在办理刑事立案监督案件时，应加强合作，严格依据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，制定具体实施细则，明确检察机关控申部门在接到被害人提出的立案监督线索后，对案件的事实部分和法律部分进行审查，认为案件确需公安机关说明不立案理由的，再将案件移送侦查监督部门。同时，对于当事人不服检察机关的决定多次缠访的案件，控申部门应发挥其广泛联系群众、善于做群众工作的优势，与侦监部门建立共同答复当事人的工作机制，做好释法说理、化解社会矛盾的工作。5，应加强立案监督专门人员的配置与培训。检察机关应培养一批办理刑事立案监督案件的专门人才，专职刑事立案监督的各项工作，保持人员的相对稳定，使办案人员能全身心、全方位地投人立案监督工作。同时，定期组织经验交流和业务培训，提高人员的办案水平和监督能力，使刑事立案监督工作平稳、有序地开展。

 

 

【注释】

[1]参见梁平、周清水：《刑事立案监督存在的问题及解决途径》，载《中国检察官》2011年第1期。

 

 

【作者单位】北京市人民检察院一分院