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破解刑事立案监督“三大难点”的思考
发布者:admin 发布时间:2018-05-30 21:53 阅读:
 
 
 刑事立案监督是《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项重要刑事监督职能,是纠正司法实践中有案不立、有罪不究、以罚代刑和以刑事手段干预经济纠纷等执法不严问题的有力措施。近年来,检察机关立案监督工作取得一定的成效,对立案监督制度也做了一些有益的探索。然而,在司法实践过程中,由于诸多因素,立案监督难点制约了检察机关立案监督的有效开展。新刑事诉讼法也未对立案监督程序作进一步修改。笔者针对当前司法实践中发现的三大难点,提出具体应对策略。 
 
  一、当前立案监督工作存在的三大难点 
 
  (一)案源线索发现和收集难 
 
  “巧妇难为无米之炊”,立案监督没有线索,就没有案源,立案监督工作就无法开展。当前,获得立案监督线索的渠道主要有两个方面:一是在审查批捕和审查起诉案件中发现线索;二是通过当事人举报、控告、申诉及其他信访部门移送。由于群众对检察机关的认识的局限性及检察宣传工作不到位等原因,包括举报和控告在内的各类线索并不多,关系到立案监督的控告线索更是微乎其微。再者,由于当事人对法律认识的偏差,这极少数的线索成案率还要“大打折扣”。 2010年,最高检和公安部联合出台了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》,提出检察机关与公安机关要建立刑事案件通报制度或信息共享平台,试图解决线索发现难的问题。这一规定为立案监督工作线索的发现提供了很好的制度保障。但是,文件对如何建立信息通报制度、公安机关通报不实或者不予通报等问题如何解决,没有给予明确规定,实践中的做法也不一致[1]。因此,线索发现难还是目前立案监督工作开展的主要瓶颈。 
 
   (二)监督视点单一观念转变难 
 
  监督视点的单一主要体现在两个方面,一是监督对象的单一。一些侦监部门只注重对公安机关立案情况进行监督,忽视了自侦部门、行政执法机关移交刑事案件过程中的立案情况的监督,以致出现本院自侦部门或除公安机关以往的行政机关以罚代刑情况,未得到有效监督。二是对公安机关立案情况的监督视点单一。一些侦查部门,片面强调发案数和破案率。刑事案件发案数和破案率,无疑是衡量一个地区社会治安形势和公安机关侦查工作的重要指标。为了“有效”降低发案数,一些案件被人为不立;为了“有效”提高破案率,一些案件“不破”则“不立”。[2]在实践中,由于缺乏法律依据和具体的实施细节,公安机关无须将立案向检察机关备案,检察机关无从得知公安机关的立案情况,也就谈不上对不应立案而立案的监督,因此,侦查监督部门在审查案件的检察实践中,往往将观念定在公安机关是否存在有案不立,而忽视了对不应当立案而立案的监督。 
 
  (三)立案监督纠正难 
 
  《刑事诉讼法》第87条规定“人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案”。《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第7条也规定“公安机关在收到《通知立案书》后,应当在十五日内决定立案,并将立案决定书送达人民检察院”。但在现行体制下,在实践中,公安机关未在法定期限内立案或者干脆不立案的现象时有发生。即使公安机关勉强接受检察机关的监督立案,也往往会消极侦查或不侦查,把案件搁置一旁,造成案件久拖不决。从根本上说,立案监督工作的成效,要通过公安机关立案后的侦查工作来实现。目前,影响立案监督效果的,主要有两个问题:一是受理部门与办案部门脱节。公安机关的办案部门是派出所、刑警队等,而受理立案监督案件的是公安机关的法制部门。二是对立而不侦、侦而不结的案件,检察机关尚无有效的措施去督促公安机关加大办案力度,致使立案监督弱化,一些经监督后立案的案件,因各种原因而没有了下文。 
 
  二、司法实践破解难点的应对策略 
 
   (一)加大“五个力度”多渠道拓宽案源渠道 
 
  1、加大案件审查力度。案件审查是发现立案监督线索的重要来源,也是检察机关主动性开展立案监督的重要渠道。因此,把握好、运用好案件审查环节,对立案件监督线索的发现和收集非常有利。如何把握,笔者认为重在注重细节和方式方法,从审查中发现“蛛丝马迹”。如笔者曾经历办理一起容留卖淫案件,公安机关只以容留卖淫罪移送审查批捕容留卖淫的犯罪嫌疑人,承办人在审阅案件过程中,不仅仅提审了犯罪嫌疑人,还对被害人的年龄、身份及证言进行了详细审查,通过审查发现,其中有一个卖淫女是幼女,其最初是被人强奸而转为卖淫行为,为此检察机关及时启动立案监督程序,对强奸罪和嫖宿幼女罪案件进行了立案监督。在具体操作中,审查的方式应坚持先阅卷后提审方式,提审要把握最佳时间,注重核实犯罪嫌疑人身份,在审阅案件中共犯、多罪行的要多留意,对言词证据要认真细致查看,往往一句话可能就会反映出一个线索。尤其是对共同犯罪、多罪名、“另案处理”及“在逃”的案件审查中,细之又细,慎之又慎,从中容易发现漏罪、漏犯。 
 
  2、加大信访关注力度。一般情况下,信访是群众反映问题或追求公平的最直接的申诉途径。实践中,许多有案不立或以罚代刑的受害当事人,都会通过信访渠道向政府或政法部门反映。甚至,可以通过一个控告或申诉,从侧面反映出其中是否存在立案不当的情况。因此,拓宽立案监督案源线索的一个重要渠道就是关注信访。检察机关既要认真做好来信来访群众的控告、申诉工作,做好记录,完善好开展立案监督工作的第一手材料,在进一步调查核实的基础上,把处理情况及时告诉申诉人,尽量做到让申诉人心服口服,满意而归。另外还要加强关注新闻媒体和网络舆情。媒体舆情是信访制度之外的“上访”,是当事人以媒体、网络为载体进行的传播性、公开性的信访。其主要表现在通过报纸、电视广播、网络论坛、微博网站新闻等方式进行发布,以引起有关部门的注意。现今,社会舆情尤其是网络舆情已是时代主流,传播快、关注度高,要注意从这些新闻媒体,街谈巷议中寻找立案监督线索。具体操作中应该借助检察机关内部舆情观察员,每天定时进行信息搜索,发现问题,及时报告。 
 
  3、加大监督关口前移力度。监督关口前移是指将监督的关口前移到执法部门的受案、立案阶段。这种方法是一线工作法,即检察机关侦查监督部门主动到刑侦、经侦、派出所等部门加强日常的工作联系和沟通。监督关口前移的主要工作方法包括:一是经常到公安部门调阅治安卷,对公安机关的治安处罚情况进行了解,从中发现是否存在将刑事犯罪作为一般治安违法行为进行处理。二是可以定时到公安机关法医室调阅重伤鉴定。当前,故意伤害、寻衅滋事等犯罪案件一直处于高发状态,一些地方存在将重伤刑事案件人为地作为轻微刑事案件处理,以缓和社会矛盾为由,通过公安人员介入调解的方式,将刑事案件民事化。这种做法虽然有利于缓解部分社会矛盾,但违背了依法治国的原则。三是到一般行政执法机关调阅行政处罚案卷,查看是否存在应该移交刑事案件而未移交行为。从以上三个方面,检察机关能够做到及时准确了解相关案件的案情和处理情况,从中发现是否存在有案不立或以罚代刑情况,从而为开展立案监督工作打下基础。 
 
  4、加大内外协作力度。公诉部门审查的案件比较多,而且还涉及许多未审查逮捕案件的案件,从中发现立案监督的案件线索也比较多。公诉部门代表国家行使公诉权的同时,也承担着侦查监督的职责。因此作为立案监督的主要部门,侦查监督科(批捕科)应加强与公诉部门的协调沟通。控申部门是检察机关的窗口单位,归口受理来信、来电、来访和举报工作。很多立案监督案件的线索来源于受害人的上访,通过受理后再由控申部门移送给侦查监督部门,控申部门最容易掌握被害人反映所遇案件的最初情况。反贪、反渎、监所、民行等业务部门一定程度上也会遇到立案监督案件线索,相互之间加强日常协调沟通,能及时获取、受理、查办其移送的监督线索,做到信息共享,形成合力。对外积极与各行政执法部门沟通联系,建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制。通过机制的建立,一方面使行政执法机关进一步了解和提高对立案监督工作重要性的认识,另一方面完善了行政执法与刑事司法的有效衔接,建立起全方位、多角度的立体监督体系。 
 
  5、加大监督宣传力度。通过各种途径大力宣传检察机关的立案监督职能,使受害人的权利遭到侦查机关的侵害时能第一时间的到检察机关控告、申诉。当前,在积极响应中央政法委关于深入推进三项重点工作的号角中,各地检察机关先后在乡镇、开发区设立检察室或联络站,有些已经在村、居委会设立了联络站。要积极发挥这些基层优势,使检察监督触角更长更远,大力向群众介绍检察工作,为群众释法说理,扩大立案监督工作的社会影响面。同时,要充分发挥新闻和网络媒体的作用,广泛宣传立案监督工作成果。 
 
   (二)开拓思路“全方位”开展监督 
 
  1、从检察机关内部找监督点。《人民检察院刑事诉讼规则》第379条规定:“人民检察院审查逮捕部门或审查起诉部门发现本院侦查部门时应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应当建议侦查部门报请立案侦查;建议不被采纳的,应当报请检察长决定”。检察实践中,由于已经实行了案件的举报受理、办理以及侦捕、侦诉分开等内部专门部门实施监督的格局,形成了有效运作的内部监督机制。但是对于立案环节的法律监督,从目前来看,尚缺乏专门部门履行这一特定的职责,成为内部监督制约机制中有待加强的一个薄弱环节。 
 
  在检察自侦工作实践中,存在许多职务犯罪案件线索初查侦结后不立案情况,我国并无法定机关或部门对不立案结论进行审查。这其中是否存在应当立案而未立案情形,只有线索初查部门具体掌握。还有一些发生了严重后果或达到一定影响程度的案件,按照法律程序,可以通过以事立案进行侦查。但实践中,由于自侦部门习惯性以人立案的观念而怠于行使立案权。当前,立案后撤案,立案后存疑、绝对不起诉案件占据比重较大,一些办案部门盲目追求立案数量,不注重案件质量,以致立案数量增加,但立案撤案率和不诉率不断攀升。笔者认为,检察机关的侦查监督部门应该对检察机关内部职务犯罪立案情况进行监督。虽然职务犯罪案件审查逮捕权已上提一级,这意味着县区基层检察机关对自侦部门的职务犯罪案件没有逮捕必要性的审查权。有关规定并未对立案监督情况进行明确规定,因此两级检察机关侦查监督部门都有权对本院或下级院的职务犯罪立案情况进行监督。侦查监督部门可以案件评查的方式对不立案的案件线索初查情况进行评估,构成立案条件的,及时监督立案。对立案后一些案件,也可以通过立案审查或提前介入方式对存疑、模糊案件进行立案监督。 
 
  2、注重对行政执法行为监督。由于刑事案件的立案是由公安机关、检察机关、人民法院(只管少数几种)进行的。一直以来,检察机关一直把监督的注意力放在了对公安机关的立案监督上,而忽略了对作为公安机关管辖的部分案件的源头的行政执法机关管辖的案件处理上的监督,以致相当一部分涉嫌犯罪的案件“消失”在行政处罚环节,他们有的被降格处理,有的不了了之,严重的破坏了法制的统一,践踏了法律的尊严。从另一角度来看,也使检察机关的立案监督大打折扣,导致相当一部分涉嫌犯罪案件游离于检察机关的监督之外。[3]2004年颁布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》和2006年颁布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,从制度层面细化了对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督,为检察机关开展对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督提供了法律和制度依据。
 
  虽然当前尚未制定规范性文件赋予检察机关对行政执法机关的监督的具体权力内容。但实践中检察机关可以采取以下具体方式加强监督:(1)、主动联系行政执法单位,了解行政执法单位的行政执法案件,主动要求行政执法单位进行制定“两法”衔接相关规定,完善行政执法单位在行政执法过程中查处涉嫌犯罪案件的移送制度。通过建立和完善制度,保障检察机关拥有对行政处罚案件的知情权、卷宗调阅权,检查权,同时检察机关有调阅行政执法机关相应文书、卷宗,了解与行政执法内容相关的问题的权力。[4](2)、发挥检察建议权作用。检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪的案件,通过检察建议的形式监督或督促行政执法机关移送,并要求将移送回执以检察建议回函的形式送达检察机关备案;如不移送,可根据情节的轻重,建议相关的机关给予具体工作责任人相应的纪律处分,如涉嫌犯罪可自行立案查处。(3)、做好立案监督回访工作。在“衔接机制”实施一段时间后,检察机关应定期回访行政执法单位,倒查移送案件的立案效果,议商移送案件的难处和查找制度的弱点,以便推进衔接工作进一步的改进。 
 
  3、保证立案监督客体的全面性。《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定:“对于公安机关不应立案而立案侦查的,人民检察院应该向公安机关提出纠正意见。”由此可见,立案监督工作不仅包括对应立案而不立案的监督,也包括对不应立案而立案的监督。一方面,近年来公安机关违法立案、滥用刑事手段非法插手经济纠纷的事件时有发生,通过百度网站输入“插手经济纠纷案例”几字,可以找到相关结果约一百万余个,其中有反映案件的,也有司法工作人员及律师对这一问题的探讨,由此可见,这一问题仍是全社会比较关注的问题,要求检察机关对此进行法律监督的呼声较高;另一方面,由于修正后的刑诉法没有明确规定检察机关的监督权力及其程序,致使检察机关难以对公安机关违法刑事立案的问题进行必要的监督和制约。从不应当立案的而违法立案以及插手经济纠纷的情况来看,确实反映了个别公安机关以及某些公安干警对刑事侦查权力的滥用。[5]为防止这种权力的滥用,进而损害社公平、正义,损害政法机关的形象。中央政法委书记周永康同志在深入贯彻党的十七大精神全面加强和改进检察工作座谈会上的讲话中要求检察机关把握宪法定位,切实承担法律监督使命,必须下大力气监督纠正有案不立、有罪不究、重罪轻判、以罚代刑和违法立案、刑讯逼供的问题,切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。要落实好中央领导同志的指示,必须结合工作实际,扭转对应当立案而不立案监督这种单一监督视点,要将对违法立案监督工作的作为一种创新,营造侦查监督工作“敲山震虎”效应。 
 
  (三)协调配合、跟踪监督,确保监督实效 
 
   1、正确处理好监督与配合的关系。开展刑事立案监督,必须处理好监督与配合的关系,在配合中监督,通过监督更好地配合。实践证明,凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关,立案监督工作开展就顺利,反之工作就打不开局面。加强检察机关和公安机关的协调,在理解与把握适用法律和刑事证据规则上要达成共识,在相互交换有关案件发、破和处理的信息资料等方面,要加强沟通与合作,要通过联合制定工作规则等方法,弥补立法上的缺陷,建立良好的工作环境,推进刑事立案监督工作有效开展。最近几年,根据高检院的有关要求,各地检察机关相继与公安及行政执法机关建立了联系协作机制。通过机制的建立,进一步明确了行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件,公安机关及时受理和处理涉嫌犯罪案件,以及检察机关依法履行法律监督职能的各项具体工作制度和责任机制。检察机关作应该充分利用好这个协调机制,发挥机制中牵头协调、信息共享、例会等作用,主动积极对立案监督案件落实情况进行监督。 
 
  2、建立案件跟踪催办制度。最高检《检察机关执法工作基本规范》第4·96条指出,人民检察院经调查核实,认为侦查机关不立案或者立案理由不成立的,经检察长或者检察委员会决定,应当制作《通知立案书》或者《通知撤销案件书》,说明依据和理由,连同证据材料移送侦查机关。因此,对发出的《通知立案书》、《通知撤销案件书》、《要求不捕理由说明书》及各种纠正意见,侦监部门应该附上详细说理,用证据和相关法律充分阐释检察机关对案件应该立案和不应当立案案件的依据,发挥法律文书说理的监督效果。其次对于已发出的上述《立案通知书》及各种纠正意见的案件,应限定具体的执行期限,并派员跟踪监督落实情况,催办执行结果。检察机关还可以对同级公安机关受案至侦察阶段的各类案件组织人员定期不定期地进行复查。复查时,检察机关将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照,从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后,应及时提出纠正意见,并对案件进行登记。对于有问题的案件,再按侦查监督工作中的有关程序、规定办理即可。针对已向公安机关发出立案、恢复立案或撤销案件通知的案件,在限定的执行期限已至时,公安机关仍拒不执行的,应及时向公安机关发出检察建议,对超过法定期限的,应该及时报上一级检察院商同级别侦查机关处理,或报告同级人民代表大会常委委员会。对涉及失职、渎职或其它违法犯罪行为的,直接移交渎检部门进行初查或立案侦查。最后,检察机关应该对立案监督案件的批捕、起诉、判决情况进行统计登记,在有关案件不涉及泄密情况下,适时向侦查部门和相关行政执法单位进行反馈,用监督效果赢得行政执法机关对检察机关立案监督工作的信任和支持。
 
 
(南昌县人民检察院 江玉清 黄辉平)
 
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[1]林益平《刑事立案监督现实之困境与破解.》正义网2011-06-08 
 
  [2]王荣彪、熊新华《公安机关刑事立案“不作为”的成因及对策》《中国检察》2004年2月 
 
  [3]元明《行政执法与刑事司法衔接的理论与实践》人民检察,2011年6月(下半月) 
 
  [4]学成《刑事立案监督:现状、致因与出路》《政法学刊》第25卷第四期2008年8月 
 
  [5]李斌《立案监督困境之破解》《国家检察官学院学报》2010年10期
 

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