尹伊君等  

 

人民检察

 

《人民检察院刑事申诉案件异地审查规定（试行）》（以下简称《规定》）共十五条。主要内容可分为四个部分：一是界定刑事申诉案件异地审查的适用范围和条件，具体内容为《规定》第二条、第十四条；二是规范异地刑事申诉案件审查的办理程序，具体内容为《规定》第三条至第八条；三是明确异地审查案件的处理，具体内容为《规定》第九条至第十一条；四是其他有关事项。

 

关于适用范围

 

《规定》对刑事申诉案件异地审查的适用范围作了如下界定：

 

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案件管辖级别范围。《规定》第二条规定最高检对省级检察院管辖的具有一定情形的刑事申诉案件，可以指令其他省级检察院审查办理。因此，从级别管辖看，《规定》仅适用于省级检察院管辖的刑事申诉案件，即对地市级检察院刑事申诉处理决定的申诉，对省级检察院、省高级法院作出的刑事决定、判决、裁定的申诉。

在《规定》起草过程中，起初，关于案件的级别管辖范围未作限制，地市级以上检察院均可对下级检察院办理的刑事申诉案件指令异地审查。在提交最高检检察委员会审议讨论时，部分委员提出异地审查只有跨省才有意义。经研究，《规定》仅对省级检察院异地审查作出规范。实践中省内异地审查是否可以适用这一机制，省级检察院可在确保效果的前提下，根据具体情况，参照《规定》精神灵活掌握。

 

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案件类型范围。《规定》明确，适用异地审查机制的案件包括不服检察机关诉讼终结刑事处理决定的申诉案件和不服法院已经生效的刑事判决、裁定的申诉案件。在《规定》起草过程中及第一次提请最高检检察委员会审议稿中，考虑到近年来监督纠正的重大冤假错案主要是法院审判的严重刑事犯罪案件，曾明确异地审查仅限不服法院已经生效的刑事判决、裁定的申诉案件。对此，最高检法律政策研究室在对此稿的审核意见中提出：“将适用异地审查的刑事申诉案件限定为‘上级人民检察院将下一级检察院管辖的不服人民法院已经发生效力的刑事判决、裁定申诉案件’，排除了不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉案件，无法实现刑事申诉案件的全覆盖，将大大降低这项制度的实践价值，此问题事关申诉异地审查制度的框架”，建议将适用范围覆盖所有刑事申诉案件。在征求各地意见过程中，天津市、江苏省、福建省、四川省等一些地方也建议将不服检察机关诉讼终结刑事处理决定的申诉一并纳入。根据上述意见，《规定》将适用范围扩展至刑事申诉检察部门办理的两类申诉案件，实现了对刑事申诉案件的全覆盖。

需要注意的是，《规定》中的刑事申诉案件异地审查并未改变申诉案件管辖层级。这与实践中一些省级检察院将本院管辖的刑事申诉案件交由下级检察院办理的“交办”有着本质区别。在“交办”程序中，刑事申诉案件的级别管辖发生了改变，案件由原来省级检察院管辖转变为地市及以下级别的检察院管辖。此外，实践中一些省级检察院抽调下级检察院人员参与本院管辖的刑事申诉案件办理，或将刑事申诉案件交下级检察院刑事申诉检察部门审查并提出初步意见，再由省级检察院以本院名义作出处理决定，由于在司法主体责任上未发生转移，程序上也未改变案件管辖级别，实质上相当于办案人员的统一调配，并不发生案件管辖意义上的法律效果。

 

关于适用条件

 

《规定》对异地审查的适用条件作出以下限定：

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前提条件：有错误可能。《规定》第二条明确刑事申诉案件适用异地审查的前提条件是：“原处理决定、判决、裁定有错误可能”。这是刑事申诉案件能否适用异地审查机制的前提条件。如果经初步审查认为原处理决定、判决、裁定正确，则不能适用《规定》。原处理决定、判决、裁定有错误可能，既包括认定事实方面有错误可能，也包括适用法律方面有错误可能，还包括原办案人员司法执法程序规范等方面有错误可能。根据最高检2014年印发的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》（以下简称《复查申诉案件规定》）第十九条规定，判断是否属于“有错误可能”，应从以下几个方面进行审查：（1）原处理决定、判决、裁定认定事实是否有错误；（2）申诉人是否提出了可能改变原处理结论的新的事实或者证据；（3）据以定案的证据是否确实、充分；（4）据以定案的证据是否存在矛盾或者可能是非法证据；（5）适用法律是否正确；（6）处理是否适当；（7）是否存在严重违反诉讼程序的情形；（8）办案人员在办理该案件过程中是否存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为；（9）原处理决定、判决、裁定是否存在其他错误。

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具体条件。《规定》第二条明确了刑事申诉案件适用异地审查的具体情形：（1）应当受理不予受理或者受理后经督促仍拖延办理的。主要指省级检察院基于各种原因拒不受理、拖延办理或办理不力的；（2）办案中遇到较大阻力，可能影响案件公正处理的。主要指办案中受到党政机关个别领导、企事业单位等不当干扰，难以继续办理和公正处理的；（3）因存在回避等法定事由，当事人认为管辖地省级检察院不能依法公正办理的。主要指管辖地省级检察院领导与案件存在法定回避情形，或者原案承办人因职位变动，当事人认为可能对案件依法公正处理产生影响的；（4）申诉人长期申诉上访，可能影响案件公正处理的。主要指由于当事人长期申诉上访，有关部门领导曾作出批示，或者申诉人对办案人施加特殊影响，对案件依法公正处理产生不利影响的；（5）其他不宜由管辖地省级检察院办理的情形。此项是兜底条款，便于适应实践中遇到的新情况、新问题。

在提交最高检检察委员会审议稿中，对此条件曾表述为：（1）案情重大、疑难、复杂的；（2）案件办理阻力较大的；（3）其他不宜由管辖地检察院办理的情形。在审议时，一些委员认为这一表述不太合适：一是“案情重大、疑难、复杂”不宜作为适用条件，否则各地容易推卸责任；二是“案件办理阻力较大”应当予以细化和明确，以便于适用；三是实践中办案阻力来自于人的因素，比如原案承办人或领导提升到上一级检察院担任重要职务等，应在文件中予以体现或作出具体规定。根据各委员意见，在进一步修改中对具体条件进行了调整。

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排除条件。《规定》第十四条规定，“被害人不服地市级人民检察院作出的不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内提出的申诉，依据刑事诉讼法及相关规定办理，不适用本规定。”之所以将此类案件排除适用异地审查机制，主要是考虑到刑事诉讼法第一百七十六条和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百一十七条对此已明确规定，“由作出不起诉决定的人民检察院的上一级人民检察院刑事申诉检察部门立案复查”。《规定》不宜再作出与之不同的规定。

 

关于适用程序

 

《规定》对异地审查适用程序作出以下规定：

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启动程序。（1）依职权启动。《规定》第二条、第三条明确了检察机关依职权启动异地审查的方式，包括最高检自行决定和省级检察院主动报请，主要指省级检察院和最高检在办理刑事申诉案件过程中，发现案件符合《规定》中异地审查的条件，主动报请或决定将刑事申诉案件异地审查的情形。根据《规定》第五条，检察机关依职权启动异地审查的，应当征得申诉人同意。征求意见过程中，一些地方和专家不同意将“申诉人同意”作为检察机关主动启动异地审查的条件。经研究，考虑到适用异地审查的目的是为了更好地保障申诉人的权利，提升检察机关的司法公信力，如果违背申诉人意愿，适用异地审查可能很难实现上述目的，并且办案实践中也需要申诉人予以配合。因此最终稿保留了这一适用条件。（2）应申请启动。《规定》第四条明确了申诉人关于刑事申诉案件异地审查的申请权。申诉人认为刑事申诉案件符合《规定》中异地审查条件的，可以向管辖地省级检察院或最高检提出异地审查的申请，由省级检察院或最高检进行审查以确定是否提请或决定适用异地审查。

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决定程序。根据《规定》第二条，决定刑事申诉案件异地审查的权限，由最高检检察长或检察委员会行使。《规定》没有明确省检察级院提请最高检刑事申诉案件异地审查的权限，根据以往惯例和决策程序要求，省级检察院对拟提请最高检异地审查的，也应当由检察长或检察委员会决定。对于申诉人提出申请，经审查拟不予异地审查的，可以由刑事申诉检察部门的检察官或部门负责人、分管副检察长在本院司法责任制权力清单确定的权限内作出决定。

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申诉人权利保障。《规定》强化了对申诉人权利的保障。具体内容为：一是《规定》第四条明确了申诉人可以向省级检察院和最高检申请刑事申诉案件异地审查的权利。在《规定》征求意见过程中，有关部门曾建议赋予申诉人对省级检察院作出的不予异地审查决定可以向最高检申诉的权利。经研究，考虑到《规定》已明确申诉人可以向最高检直接申请的权利，有的专家学者也明确反对赋予申诉人对不予异地审查决定的申诉权，因此没有规定申诉人对省级检察院不予异地审查决定的申诉权。二是《规定》第六条、第十一条明确检察机关对申诉人的通知义务。对于申诉人就刑事申诉案件提出的异地审查申请，检察机关无论是否作出异地审查决定，都应当将处理结果通知提出异地审查申请的申诉人。决定予以异地审查的，由异地审查的检察院负责通知申诉人；决定不予异地审查的，由受理申请的检察院负责通知申诉人。《规定》起草过程中，关于不予异地审查的通知，曾规定一律由原管辖地省级检察院负责。在最高检检察委员会审议时，一些委员认为应采用“谁受理谁通知”的原则。根据这一意见，《规定》对申诉人直接向最高检提出申请的，明确由最高检通知申诉人。同时根据具体情况，对通知时间作了不同规定，以便于实践操作。

 

关于审查处理

 

《规定》第八条明确了异地审查的省级检察院应当依照《复查申诉案件规定》立案复查，审查期限自收到异地审查指令之日起重新计算。在第九条至第十一条，对不服检察院诉讼终结刑事处理决定的申诉案件和不服法院生效刑事判决、裁定的申诉案件复查终结后如何处理，分别作了不同规定：

 

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关于不服检察院诉讼终结刑事处理决定的申诉案件的处理。根据《规定》，异地审查的检察机关对不服检察院诉讼终结刑事处理决定的申诉案件复查终结后，应当提出复查处理意见，经检察委员会审议决定后，报请最高检审查。最高检对该复查意见区别情况作出以下处理：（1）同意维持检察院原处理决定的，指令管辖地省级检察院作出维持的处理决定；（2）同意撤销或者变更检察院原处理决定的，指令管辖地省级检察院作出撤销或者变更的决定，也可以直接作出撤销或者变更的处理决定；（3）不同意复查处理意见的，应当立案复查并书面通知申诉人、管辖地省级检察院和异地审查的省级检察院；（4）认为复查意见认定事实不清或者意见不明确、理由不充分的，可以发回异地审查的省级检察院重新审查，也可以直接立案复查。

要求复查意见上报前必须经省级检察院检察委员会审议决定，主要是考虑到异地审查的申诉案件一般是有冤错可能的重大案件，且对此类案件已经明确必须立案复查，复查处理意见经检察委员会讨论决定，也体现了更严格的程序要求。

关于此类案件复查终结后，由哪个检察院作出复查决定并出具法律文书问题，经认真研究，《规定》采用由原管辖检察院和其上一级检察院作出处理决定并出具相关法律文书、异地审查的检察院不出具法律文书的方式。主要是考虑到，原作出诉讼终结处理决定的检察院与异地审查的检察院之间，不具有上下级隶属关系，由后者维持、变更或者撤销前者的刑事处理决定，不甚妥当。且大多情况下，刑事申诉复查决定撤销不逮捕、不起诉的后续诉讼活动，需原管辖地的侦查机关配合进行，由原管辖的检察院作出决定并予以协调后续工作，更为方便。征求意见过程中，一些地方检察院曾对这一做法是否违反“谁决定谁负责”司法责任制提出异议。经研究认为，原管辖地检察院出具相关法律文书的行为，是执行上一级检察院指令的行为，实质上作出决定的是上一级检察院，承担司法责任的也是上一级检察院，因此符合司法责任制的相关精神。

 

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关于不服法院生效刑事判决、裁定的申诉案件的处理。根据《规定》，对不服法院生效刑事判决、裁定的申诉案件，异地审查的省级检察院复查终结后，认为需要提出抗诉的，经检察委员会审议决定后提请最高检抗诉；认为不需要提出抗诉的，经检察委员会审议决定后结案。根据《规定》，无论是否提请抗诉，均需按照《复查申诉案件规定》制作刑事申诉复查通知书，在十日以内送达申诉人并抄送管辖地省级检察院。不同之处在于，对于提请最高检抗诉的案件，应当在收到不予抗诉通知后制作刑事申诉复查通知书；对不需要提出抗诉的，还需将刑事申诉复查通知书报最高检。

在《规定》起草过程中，一些地方检察院及部分专家学者建议统一赋予异地审查的检察院完整的复查权，包括最后作出决定出具相应法律文书的权力。经研究认为，对不服检察院诉讼终结刑事处理决定的申诉案件，不相隶属的检察院之间不宜作出维持、变更和撤销的刑事复查处理决定，因此异地审查检察院不应享有完整的复查权。对不服法院生效刑事裁判的申诉案件，规定异地审查的省级检察院既可提请最高检抗诉，也可直接作出不予抗诉的决定，其基本享有完整的复查权。但对于中级以下法院作出的生效刑事裁判，异地审查的省级检察院认为应当提出抗诉的，仍然需要提请最高检抗诉。主要考虑到，没有最高法的指定管辖，异地审查的省级检察院如果直接抗诉，该异地的省高级法院并不能受理。如果报请最高检商请最高法指令异地管辖，最高检也要对是否需要抗诉进行审查，因此规定由异地审查的省级检察院提请最高检抗诉，程序上更为合理、简便。