最高人民法院研究室孙军工解读《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

 

 

 

为依法惩治妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的犯罪活动，保障预防、控制突发传染病疫情等灾害工作的顺利进行，切实维护人民群众的身体健康和生命安全，最高人民法院和最高人民检察院于2003年5月14日联合发布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），为依法惩治传染病疫情等灾害防治期间发生的各种犯罪活动，提供了明确的法律适用依据。《解释》自5月15日起实施，正确理解和执行这件司法解释，应当重点把握以下几个问题：

 

制定司法解释的背景

 

　　一、制定司法解释，是依法惩治突发传染病疫情等灾害预防、控制期间出现的各种犯罪活动的需要。近期，因非典疫情发展引发的社会治安问题和涉及稳定的不确定因素有所增加。一些别有用心、惟恐天下不乱者通过互联网等渠道编造、散布谣言和虚假恐怖信息，蛊惑人心，攻击社会主义制度，危害社会稳定。一度流传的北京、太原等市要“封城”的谣言，在群众中造成了一定程度的心理恐慌。据有关部门统计，4月以来，北京、广东、河北等17个省市公安机关依法查处借非典问题利用互联网、手机短信制造传播非典谣言案件107起，依法刑事拘留12人，治安拘留33人。此外，一些不法商贩乘机哄抬物价或制售假冒伪劣产品，生产、销售假药、劣药或者不符合标准的医用器材、防护用品等，非法经营牟取暴利，破坏社会主义市场经济秩序，损害人民群众的生命健康。如何正确适用法律惩处上述犯罪活动，事关传染病防治工作的顺利进行，事关人民群众的生命财产安全，事关社会的安宁与稳定。

 

　　二、制定司法解释，为我国防治传染病工作相关法律、法规的实施提供有力的司法保障。全国人大常委会于1989年2月21日制定《中华人民共和国传染病防治法》，同年9月1日施行。该法一共规定了35种法定传染病，并将其分为甲、乙、丙三类。其中甲类传染病只有2种，包括鼠疫和霍乱。根据传染病防治法的规定，国务院可以根据情况，增加或者减少甲类传染病病种，并予公布；国务院卫生行政部门可以根据情况，增加或者减少乙类、丙类传染病病种，并予公布。我国卫生部于4月11日发布《关于将传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合症）列入法定管理传染病的通知》，通知指出：根据国务院会议精神，为加强传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合症）防治工作，经研究，决定将其列入《中华人民共和国传染病防治法》法定传染病进行管理。并强调，“对传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合症）诊断病例和疑似病例要隔离治疗，对其接触者要开展流行病学调查和密切观察，必要时可依法采取强制控制措施”、“传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）有较强的传染性，其控制措施可按照《中华人民共和国传染病防治法》第二十四条第一款第（一）项执行”。

 

　　为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，国务院于2003年5月9日公布了《突发公共卫生事件应急条例》，特别是对有关政府及其部门对突发事件隐瞒、缓报、谎报和对上级部门的调查不予配合或者阻碍、干涉的，以及拒不履行职责、玩忽职守、失职、渎职等行为，规定了严格的法律责任。其中，有7个条文明确规定对渎职行为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的内容。

 

　　通过制定司法解释，明确法律适用的具体标准，可以更加有效地保障法律、法规的实施，充分实现立法目的，切实保证传染病防治工作的顺利开展。

 

　　三、制定司法解释，解决惩治传染病防治期间犯罪活动遇到的刑法适用疑难问题。比较突出的问题是，我国刑法第330条规定了妨害传染病防治罪，但构成犯罪必须是引起甲类传染病的传播或者有传播的严重危险。换言之，如果没有引起甲类传染病的传播或者有传播的严重危险，则不能以妨害传染病防治罪定罪处罚。因此，对当前已经发生的一些非典病人逃避治疗、强制隔离等措施而造成传染病传播等行为，有的尽管情节恶劣，造成十分严重的后果，但无法适用这一条文进行处罚。一些法律学者也对相关法律适用问题提出意见，较有代表性的如人大法学院王作富教授认为，“抗击非典，三个刑法问题待解决”，即：非典是否该列为甲类传染病?这是认定某些犯罪的前提?？故意传播非典应否定罪？编造、故意传播与非典有关的虚假信息，是否适用刑法修正案?三?第八条？等等。

 

司法解释的主要内容

 

　　一、关于妨害传染病防治行为的法律适用问题

 

　　因国务院没有将非典明确列入甲类传染病的范围，所以刑法第三百三十条妨害传染病防治罪在防治非典的过程中尚难适用。为了正确适用法律，《解释》在三个条文中作出了相应规定：

 

　　（一）《解释》第一条第二款“患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗，过失造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，依照刑法第一百一十五条第二款的规定，按照过失以危险方法危害公共安全罪定罪处罚”的规定，重点解决了对拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施而过失造成传染病传播，危害公共安全行为的定罪问题。实践中，已经发生了非典患者在治疗期间，因对隔离治疗措施、治疗条件等不满或者其他原因，如对病情比较恐惧想回家、担心生意受影响等等，而擅自脱离隔离，导致传染病在社会健康人群中传播，造成群众恐慌、有关部门难以实施有效的防控措施的问题，对公共安全的危害较大。按照解释的规定，对这种行为定罪处罚要把握三个条件：一是行为人患有突发传染病或者疑似突发传染病；二是拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗；三是过失造成传染病传播，情节严重，危害公共安全。即行为人在主观方面对造成传染病传播的结果表现为过失，而且应当具有情节严重、危害公共安全的后果才能被追究刑事责任。如果行为人故意传播传染病，危害公共安全的，则应按该条第一款的规定，按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。

 

　　（二）《解释》第八条规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚”。在论证过程中，考虑到目前在非典防治期间执行强制隔离措施的除卫生行政部门、公安机关等人员外，还有医院的医务人员等，曾有一种意见认为，应当将本条被侵犯、妨害的行为对象主体扩大至卫生监督执法人员和医疗卫生人员。

 

　　经研究，按照1992年5月11日卫生部制定的《卫生监督员管理办法》的规定，卫生监督员是指依照法律、法规聘任的在法定监督范围内进行卫生监督的食品卫生监督员、传染病管理监督员、药品监督员等不同类别的监督员。卫生监督的重点是保障各种社会活动中正常的卫生秩序，预防和控制疾病的发生和流行，保护公民的健康权益。卫生监管的范围包括卫生许可管理，对各级各类卫生机构、个体诊所和采供血机构的监管以及卫生专业人员的执业许可和健康许可。参照全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员”属于国家机关工作人员，因此，履行卫生监督职责的工作人员也属于国家机关工作人员。对于妨害卫生监督执法人员依法执行职务的，按照妨害公务罪定罪处罚是有法律依据的。此外，由于医疗机构属于事业单位，医疗卫生人员属于事业单位的人员，不宜作为妨害公务罪被侵犯、妨害的行为对象主体，但是由于许多医疗卫生人员同时也是红十字会成员，如果遇到暴力抗拒执行职务时，仍然可以妨害公务罪追究行为人的刑事责任。

 

　　（三）《解释》第十三条规定：“违反传染病防治法等国家有关规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成突发传染病传播等重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，依照刑法第三百三十八条的规定，以重大环境污染事故罪定罪处罚”。违反传染病防治法处置含传染病病原体废物的行为，属于妨害传染病防治的行为，又因该行为的结果造成重大环境污染事故，构成了重大环境污染事故罪。因此，对这种行为以重大环境污染事故罪定罪是适当的，也在一定程度上解决了刑法第三百三十条无法适用的问题。

 

　　二、关于借非典防治之机，制售伪劣产品，损害消费者利益，特别是制售劣质口罩、防护用品等医用卫生材料，严重损害医务人员和人民群众身体健康行为的法律适用问题

 

　　（一）《解释》第二条规定：“在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，生产、销售伪劣的防治、防护产品、物资，或者生产、销售用于防治传染病的假药、劣药，构成犯罪的，分别依照刑法第一百四十条、第一百四十一条、第一百四十二条的规定，以生产、销售伪劣产品罪，生产、销售假药罪或者生产、销售劣药罪定罪，依法从重处罚”。因两高在2002年4月9日联合发布的《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，对生产、销售伪劣产品及生产、销售假药行为的定罪量刑标准已作出规定，《解释》中没有再规定具体标准，只是提出了对特定时期的特定犯罪行为依法从重处罚的原则。

 

　　（二）《解释》第三条第一款明确规定：“在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，生产用于防治传染病的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，或者销售明知是用于防治传染病的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，不具有防护、救治功能，足以严重危害人体健康的，依照刑法第一百四十五条的规定，以生产、销售不符合标准的医用器材罪定罪，依法从重处罚”。这一规定，对于依法严惩当前较多发生的制售不具有传染病防护、救治功能的医疗器械、医用卫生材料行为，提出了明确的法律适用标准和依法从重处罚原则。

 

　　（三）《解释》第三条第二款规定：“医疗机构或者个人，知道或者应当知道系前款规定的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料而购买并有偿使用的，以销售不符合标准的医用器材罪定罪，依法从重处罚”。在论证过程中，曾有一种意见认为，对这种行为应当按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。理由有二：1、医疗机构或者医疗人员的职责是治病救人，不同于一般的销售机构或者人员，适用刑法第一百四十五条犯罪主体不符合；2、医疗机构或者医疗人员购买不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，涉及到有可能在该医疗机构就诊的不特定患者的身体健康和生命安全，危害的是公共安全。尤其是在传染病防治期间，对公共安全造成的危害就更为严重。《解释》没有采纳上述意见主要有两点考虑：首先，从事经营性服务的医疗机构或者个人，其购买、使用医用器材的行为也是一种经营行为。道理在于医疗机构或者个人向患者收取的医疗服务费用，也包含了医疗器械本身的费用，从这一角度讲，与销售医用器材的行为无异。如果其明知是不符合标准的医用器材而购买、使用，那么，其主观上就具有销售不符合标准的医用器材的故意，在客观上对人体健康造成严重危害时，完全符合刑法第一百四十五条规定的销售不符合标准的医用器材罪的构成要件，并不存在主体不符合的问题，应当以销售不符合标准的医用器材罪定罪处罚。其次，产品质量法有类似规定。产品质量法第六十二条规定：“服务业的经营者将本法第四十九条至第五十二条规定禁止销售的产品用于经营性服务的，责令停止使用；对知道或者应当知道所使用的产品属于本法规定禁止销售的产品的，按照违法使用的产品（包括已使用和尚未使用的产品）的货值金额，依照本法对销售者的处罚规定处罚”。因此，对这种行为以销售不符合标准的医用器材罪定罪处罚更为恰当。

 

　　三、关于对预防、控制突发传染病疫情等灾害期间的造谣惑众、破坏传染病防治工作秩序行为的法律适用问题

 

　　《解释》第十条第一款规定：“编造与突发传染病疫情等灾害有关的恐怖信息，或者明知是编造的此类恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，依照刑法第二百九十一条之一的规定，以编造、故意传播虚假恐怖信息罪定罪处罚”。上述行为在当前防治非典期间较为突出，行为人多是通过互联网或者利用手机短信息传播谣言，由于受众较多，对社会稳定的影响较大。需要注意的问题是，所谓“恐怖信息”，是指刑法第二百九十一条之一规定的爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息。所谓“严重扰乱社会秩序”，主要是指造成公众的心理恐慌，影响正常的生产、工作、教学、生活秩序等情形。

 

　　四、关于传染病防治期间违反国家有关市场经营、价格管理等规定，严重扰乱市场秩序；利用虚假广告坑害消费者等行为的法律适用问题

 

　　（一）《解释》第六条规定：“违反国家在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间有关市场经营、价格管理等规定，哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，依照刑法第二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪，依法从重处罚”。为维护正常的价格秩序，国家发展和改革委员会要求，各级价格主管部门要加大行政执法力度，严肃查处经营者哄抬价格、牟取暴利行为。并明确提出需要严肃查处的行为主要包括：一是捏造、散布涨价信息，大幅度提高价格的；二是生产成本或进货成本没有发生明显变化，以牟取暴利为目的，大幅度提高价格的；三是在一些地区或行业率先大幅度提高价格的；四是囤积居奇，导致商品供不应求而出现价格大幅度上涨的。打击的重点是造谣惑众、带头涨价，情节恶劣的极少数违法经营者。司法实践中，应当根据《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条的规定，结合行政执法部门查处的扰乱市场秩序的突出问题，按照《解释》规定的定罪标准确定法律适用问题。

 

　　（二）《解释》第五条明确规定了虚假广告罪的定罪标准，着重对刑法第二百二十二条规定的“情节严重”进行了解释，即：“广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，假借预防、控制突发传染病疫情等灾害的名义，利用广告对所推销的商品或者服务作虚假宣传，致使多人上当受骗，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，依照刑法第二百二十二条的规定，以虚假广告罪定罪处罚”。这里强调的“多人上当受骗”，是指为数众多的人员，不应简单地理解为3人以上；“违法所得数额较大”的具体数额标准，应当结合案件的具体情况进行分析、认定，但标准也不宜太低，以突出打击重点，合理控制追究刑事责任的范围。

 

　　五、关于在传染病防治期间侵犯公私财产、严重扰乱社会秩序行为的法律适用问题

 

　　《解释》第七条、第九条、第十一条分别对在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间实施的诈骗、“打砸抢”、寻衅滋事等行为的法律适用问题作出了规定。其中，第十一条有关寻衅滋事罪的规定，主要是针对目前发生的谎称非典患者，强拿硬要公私财物、扰乱社会秩序等行为作出的，依法对这种行为从重处罚，对于维护社会秩序具有十分重要的作用。

 

　　六、关于传染病防治期间有关人员渎职行为的法律适用问题

 

　　（一）《解释》第四条和《解释》第十五条，分别就国有公司、企业、事业单位的工作人员和负有组织、协调、指挥、灾害调查、控制、医疗救治、信息传递、交通运输、物资保障等职责的国家机关工作人员，在预防、控制突发传染病疫情等灾害的工作中，由于严重不负责任或者滥用职权，致使国家利益遭受重大损失行为的法律适用问题做了明确规定。

 

　　（二）《解释》重点规定了刑法第四百零九条传染病防治失职罪的适用问题。首先，《解释》第十六条第一款的规定，解决了传染病防治失职罪的犯罪主体范围问题。条文的内容按照全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定拟就。

 

　　其次，该条第二款规定了传染病防治失职行为“情节严重”的四种情形：1、对发生突发传染病疫情等灾害的地区或者突发传染病病人、病原携带者、疑似突发传染病病人，未按照预防、控制突发传染病疫情等灾害工作规范的要求做好防疫、检疫、隔离、防护、救治等工作，或者采取的预防、控制措施不当，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的；2、隐瞒、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人隐瞒、缓报、谎报疫情、灾情，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的；3、拒不执行突发传染病疫情等灾害应急处理指挥机构的决定、命令，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的；4、具有其他严重情节的。

 

　　再次，第二款的规定同时还明确了政策界限，即对于在国家对突发传染病疫情等灾害采取预防、控制措施后，具有上述四种情形之一的，才可以追究卫生行政部门工作人员渎职行为的刑事责任，以避免因国家应对突发事件工作机制不完善而不当追究有关工作人员刑事责任的问题，防止可能出现的消极影响。

 

　　七、严格依法办案、准确执行刑事政策

 

　　《解释》针对发生在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间的犯罪活动的特殊性，为正确适用法律、依法严惩犯罪活动，较多地规定了对相关犯罪行为依法从重处罚的内容。以司法解释的形式将司法实践中应当予以考虑的酌定从重处罚的情形确定下来，属于司法解释的内容，并没有改变刑法的处罚原则。《解释》中特别强调了“依法”二字，目的在于切实防止为了体现从严、从重处罚精神，而忽视案件的具体情况一味从重的问题。“依法从重处罚”，是指在具体犯罪行为应当适用的法定刑幅度内从重处罚，而不能变相地提高量刑幅度搞加重处罚。为此，《解释》还在第十七条特别规定，“人民法院、人民检察院办理有关妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件，对于有自首、立功等悔罪表现的，依法从轻、减轻、免除处罚或者依法作出不起诉决定”，这既是刑法明确规定的刑罚适用原则，也是一项重要的刑事政策，只有真正做到严之有理、严之有据、宽严相济，才能在特定时期充分发挥刑罚的功能，切实维护社会稳定。

 

　　此外，《解释》是在非典防治期间制定公布的，但是应当注意，根据《解释》第十八条的规定，此件司法解释也将为其他可能突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病以及其他严重影响公众健康的灾害的防治工作，提供有力的司法保障。