闵正兵

 

 

摘要

 

 

“捕诉一体”办案模式运行初期面临诸多质疑。通过实证研究发现，该办案模式经过一年多的运行，检察官审前主导能力显著增强，逮捕质量明显提高，办案效率整体提升，但起诉质量基本持平、诉讼监督强度有所弱化。对此，应进一步厘清捕诉审查标准，破解检察官角色超载错位问题，健全并发挥值班律师制度效能，加快办案辅助系统智能化进程。

 

2019年1月，最高人民检察院公布了职能配置和内设机构设置方案，“捕诉一体”办案模式在全国范围内逐步实施。“捕诉一体”办案模式从实施至今已历时一年有余，从有利于进一步完善工作机制的角度考量，基于办案数据这个微观层面的实证考察确属必要。笔者选取了江苏省S市2019年全年的办案数据为分析样本，揭示“捕诉一体”办案模式运行现状、存在的问题及其成因，以期为“捕诉一体”办案模式的进一步完善提供对策参考。

 

 

一、“捕诉一体”办案模式的目标定位

 

在考察“捕诉一体”办案模式的成效之前，首先应明确实施新机制的预期目标是什么。在新一轮“捕诉一体”改革的酝酿、决策期间，关于改革的动因及其所欲达到的目标，散见于改革决策层的相关调研、讲话和会议精神中。在改革的前一年，最高人民检察院检察长张军多次谈到通过探索内设机构改革提升办案质量、解决重复劳动制约办案效率以及促进专业化建设以强化监督工作的问题。在最高人民检察院改革内设机构全面履行法律监督职能发布会上，有记者问到“这次改革的主要目的是什么？”，张军检察长通过举例从办案效率和质量两个角度作了解答。综上，可以将本次改革中实施“捕诉一体”办案模式的目标归纳为三个主要方面，即提升办案质量、提高办案效率和强化法律监督工作。

 

二、“捕诉一体”办案模式在S市的运行现状

 

S市下辖10个基层检察院，2018年6月，该市在全国率先全面推行“捕诉一体”办案模式。2019年上半年，S市检察院结合内设机构改革进一步调配人员，出台系列规范文件，改革文书模板，推进“捕诉一体”办案模式顺畅运行。

 

（一）树立正确司法理念，强调“捕诉一体”不代表办案标准混同。S市检察院结合改革目标，分别提出批捕精准化、公诉精细化的工作要求，既将刑事审判的标准、理念传导至审查逮捕环节，又严格区分批准逮捕与提起公诉的证明标准，不能以起诉的标准要求批捕案件。在审查逮捕环节，坚持贯彻“少捕慎捕”的司法办案理念，坚持提请批准逮捕时侦查机关应提供“逮捕必要性”证明材料的工作制度，保障逮捕必要性制度全面落地。

 

（二）科学配置办案人员，强调办案组内捕诉互补、快速融合。一是指定刑事检察部门为牵头部门，负责全院审查逮捕、审查起诉程序性办案问题的规范指导。二是优化刑事检察部门人员配备，将分别具有批捕、起诉工作经验人员交叉搭配，刑事检察各部门皆配备熟悉审查逮捕、审查起诉各项业务的员额检察官。三是探索类案专办，突出办案专业化。有的基层检察院设立快速办案组，由专人集中力量办理占案件总数55%左右的危险驾驶、交通肇事、盗窃等非羁押及刑拘直诉案件。有的基层检察院则结合实际组建临时办案组，如针对一段时期侦查机关集中移送案件，分别组建套路贷犯罪、食品药品类犯罪、金融犯罪办案组等。

 

（三）改进分案模式，缓解不同办案节奏和方式交叉带来的难题。一是采取随机为主、指定为辅，与“捕诉一体”优先办理相结合的分案方式。对提请批准逮捕、移送审查起诉的案件，优先分案至适时介入的承办检察官；无适时介入情形的，则采取随机分案方式。对共同犯罪或关联犯罪案件，原则上由办理前案的检察官办理。对诉讼过程中因主体身份、案件性质等发生变化，导致案件属于其他专业化办案部门管辖的，一般由原承办检察官继续办案，但一般应提交检察官联席会议讨论。二是建立轮案叫停和调剂机制。检察官连续两周累计受理超过四个审查逮捕案件的，或因承办疑难复杂的公诉案件、需准备出庭的，可经部门负责人书面审批，同意其在一定时间内不再办理审查逮捕案件。对适用刑事案件速裁程序庭审、集中开庭期间的检察官，可暂不分配审查逮捕案件。特定情况下，经分管检察长同意，可商请跨专业化办案部门调剂分案。

 

（四）优化审查报告，强调“捕诉一体”工作效率的提高。一是运用智慧检务建设成果，依托单轨制办案技术支持，发挥电子卷宗复制粘贴即可直接转化为阅卷摘录功能。审查逮捕结束后，检察官仍可通过电子卷宗审查、摘录侦查机关后续补充的证据。二是改变审查逮捕、审查起诉报告分开制作的现状，改为制作一份审查报告。推行一个案件一份审查报告，力求一份报告完整体现承办检察官在各诉讼阶段进行的案件审理工作。强调审查中区分审查逮捕阶段和审查起诉阶段不同的证明标准，突出羁押必要性审查和起诉必要性审查。三是全面落实证据审查要求，审查报告采取从客观到主观的证据摘录、分析运用模式，并可根据出庭支持公诉需要调整证据罗列顺序。四是结合认罪认罚从宽制度的相关要求，设计与案件繁简分流相适应的表格式审查报告。

 

（五）强化案件质量管控，探索新型监测评价指标体系。为强化对办案数据的监控和案件质量评查，S市检察院采取以下举措：一是尝试以案件类型、办案单元、刑事诉讼期限、办案节点等为区分度，细化捕诉环节数据类型和项目，丰富点位、完善量表内容，以专业化管理为刑事案件高质量办理提供支撑。二是抽取关键因子、核心要素，合理构建“捕诉一体”办案评价指标体系，合理研判员额检察官、业务部门和全市各基层检察院办案态势。三是开展季度办案数据监测，定期通报各项办案数据，分析数据变动情况，针对性组织开展案件常规抽查、重点评查和专项评查，以保障“捕诉一体”稳步推进。

 

三、“捕诉一体”办案模式运行成效的实证考量

 

（一）办案质量方面，逮捕案件质量提升明显。关于案件质量评价，笔者选取最高人民检察院颁布的《人民检察院审查逮捕质量标准》作为评价的基准。首先，对审查逮捕案件，考虑到通常情况下犯罪嫌疑人的社会危险性与判决确定的刑罚存在很大的正相关性，笔者将“捕后判处一年以下有期徒刑”作为评价的参考标准，具体包含一年以下有期徒刑率、拘役率、缓刑率、单处附加刑率、免刑率、证据不足不起诉率。统计数据显示，评价基准中的各项指标均表现为下降，其中捕后判处拘役刑下降幅度较为明显，为2.73%。判处一年以下有期徒刑率基本持平，但就个体而言，在8个基层检察院中，有6个基层检察院的各项指标呈现下降趋势。综合上述数据，S市各基层检察院“捕诉一体”办案模式下审查逮捕的整体质量呈现提升态势，没有发生明显的“构罪即捕”“凡捕必诉”情况。

 

其次，对审查起诉案件，选取检察机关量刑建议的采纳情况作为评价办案质量的参考标准。统计数据显示，S市8个基层检察院的量刑建议采纳率均有上升，总体采纳率由改革前的80.05%上升至现在的90.03%，呈大幅上升态势。

 

此外，统计中发现，S市基层法院一审判决改变检察机关起诉事实或定性的情形，改变率上升2.936%。这是否说明，若以判决书进行评判，基层检察院起诉认定事实、适用法律的整体质量略有回落，尚值得商榷，应引起重视。

 

（二）诉讼监督方面，数据各有增减但整体略有下降。笔者按照最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》中规定的监督事项，包括刑事立案监督、侦查活动监督、审判监督和检察建议几个方面选取评价指标。其中侦查活动监督分为审查逮捕、审查起诉两个阶段，以向侦查机关发出纠正违法通知书率计。审判监督中，以发出纠正违法通知书率和抗诉率计。对于带有普遍性的违法情形，以制发检察建议率计。统计数据显示，“捕诉一体”办案模式下，S市基层检察机关各项监督数据有升有降。其中，立案监督有所强化，上升幅度为0.287%；侦查监督数据呈下滑趋势，其中审查逮捕阶段下降幅度为0.34%，审查起诉阶段下降0.745%，总计下降1.085%；审判监督数据略有下降，减幅为0.126%。就个体而言，8个基层检察院中，5个基层检察院的立案监督数据有所提升；8个基层检察院的侦查监督数据均呈下降趋势；4个基层检察院的审判监督数据呈下降趋势，2个基层检察院持平，2个基层检察院呈上升趋势；7个基层检察院的检察建议数据呈上升趋势，1个基层检察院呈下降趋势。

 

（三）办案效率方面，一线检察官普遍感受效率提升。刑事检察部门的办案效率主要体现在两个方面，即审查逮捕办案期限和审查起诉办案期限。“捕诉一体”办案模式实行后，同一检察官两项工作频繁切换、交叉进行，大统一平台中难以用数据客观评估两项工作的实际用时。为此，笔者采取对基层一线检察官进行问卷调查的方式开展实证研究，在“对‘捕诉一体’机制下办案效率的感受”这一问题中，216份有效答卷中有201名检察官给出肯定的回答，占比达93.1%。在“效率提升体现在哪个方面”问题中，216份有效答卷中有158名检察官选择了“审查起诉时间略有缩短”选项，40名检察官选择了“审查起诉时间明显缩短”选项，也即认为审查起诉时间缩短的人数合计占比为91.7%。但在“对‘捕诉一体’下时间分配占比的整体感受”这一问题的回答中，216份有效答卷中有136名检察官选择了“审查逮捕耗时较多”选项，占比62.9%。这一问题也得到了量化评估数据的印证。

 

关于审查逮捕办案期限的量化。对检察机关受案日与作出（不）批准逮捕决定日之间的时间间隔进行量化计算后，结果显示，案均审查逮捕用时由捕诉分离办案模式下的6.367天，上升至“捕诉一体”办案模式下的6.588天，约等于增加了5.3个小时，该数据与上述主观评估结果相吻合。

 

四、“捕诉一体”办案模式尚需注意的几个问题

 

（一）捕诉审查标准有待进一步区分、厘清。“捕诉一体”后检察官在审查案件时将重心前移，在审查逮捕过程中对案件事实已经形成自己的判断，不可避免地会将审查起诉的标准乃至法庭审判入罪的标准，提前带入审查逮捕阶段，提前对案件作出全盘的考量。在与一线检察官访谈中了解到，尽管大部分检察官表示已能较为准确地区分捕、诉两个不同环节的证明标准并在实际办案中自如切换，但仍有小部分检察官面露难色，其担忧主要有二：一是可能出于办案质量的考量，担心案件诉不出去、判不下来，从而偏于保守，会自觉提高批捕标准,以起诉标准来代替批捕标准,导致退查不捕等下行案件增多。二是可能出于保障诉讼顺利进行的角度，会考虑逮捕优先，对社会危险性问题考虑不足。

 

（二）检察官角色超载错位问题有待进一步理顺、破解。“捕诉一体”办案模式实行后，检察官个人负责的工作事项有所增加，形成了检察官一人同时扮演审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和机关事务性公务员等多种角色的格局。检察官个人是否有足够的时间同时处理多项事务？通过访谈获得的信息表明，绝大多数检察官经过一段时间的磨合过渡后，已经能够适应“捕诉一体”办案模式，但是，仍会在连续密集受理批捕案件时因人而异出现不同程度的精神压力和心理负担。在访谈中听到最多的反馈是，“捕诉一体”后办案时间相对紧张。现有轮案分案规则虽几经改进、基本做到案件量全年总体平衡，然而，疑难复杂案件的不可预知性、侦查机关移送案件的不可预判性等综合因素，仍容易造成分案不均、案件塞车现象，不可避免地会多次打乱检察官的办案节奏。捕诉“长短跑”并行、两种办案节奏频繁切换，较容易产生心理角色错位，检察官亟须掌握科学管理时间的能力。此外，业务保障力度的不足也加剧了这种紧张，如有检察官坦言，审查逮捕期间讯问工作耗时耗力，仅排队等待看守所安排讯问室可能需要一至两天。质言之，业务保障力度不足以及繁杂的技术性、事务性工作，对本就稀缺的办案时间形成了挤出效应，进而加剧角色超载和错位问题。访谈中，不少检察官反馈“多重任务叠加时，肯定会把主要精力优先放在捕与不捕上，往往无法集中一段时间和精力办理审查起诉案件”，这一定程度上回应了起诉案件质量、诉讼监督数据不甚理想等问题。

 

（三）检察机关审前主导能力显著增强，但溢出效应有待进一步检验。将审查起诉的证据标准传导到审查逮捕阶段，发挥检察机关全流程的引导侦查作用，促进侦查质量提升，实现对案件的全面认识和系统把握，是检察机关发挥审前主导责任的核心要义。关于“捕诉一体”办案模式下检察机关审前主导能力的状况，笔者选取了证据不足不捕率、证据不足不诉率、开具继续侦查取证意见书率等指标予以体现。

 

从统计数据可以看出，S市各基层检察机关证据不足不捕率大幅上升18.05%，反映出检察官在审查逮捕阶段的证据审查意识显著增强。继续侦查取证意见书开具率相应大幅上升19.91%，表明检察官证据引导强度明显加大。此外，访谈表明，“捕诉一体”后检察官对案件负责的内生动力显著增强，捕后诉前主动跟踪补证效果的频次明显增加。上述工作的显著成效之一就是审查起诉阶段因证据不足不诉的情况减少了5.4%，纠正漏罪、追诉漏犯的比例提升了0.447%，检察建议率也出现了0.328%的涨幅，表明了办案人员对案件的认识更全面、把握更系统，捕诉分离时各管一段、衔接不畅的问题得到有效改观，检察机关审前主导能力显著增强。不过也应当看到，若以审判为中心的标准检视起诉质量，“捕诉一体”的成效与预期目标尚有差距。

 

此外，在“捕诉一体”办案模式实证调研中，有两个问题多次被检察官主动提及。一是相比捕诉分离办案模式下两道程序的把关，“捕诉一体”办案模式下，承办检察官对办案质量负责到底。倘若审查逮捕阶段认识存在偏差，先入为主的思维定式将影响后续的审查起诉工作。在简单案件占据70%左右的情况下，若后期没有新补充的证据或补证范围较小，忙于处理大量批捕工作的检察官未必会重视一个已经审查过的案件。访谈中，多数检察官表达出对审查逮捕阶段辩护意见的欢迎，表示更愿意尽早听到不同意见，有助于尽可能祛除偏见。遗憾的是，当前我国刑事案件辩护率总体偏低，律师在审查逮捕期间亦不具备有效辩护的客观条件。如何激活值班律师制度，以及能否在审查逮捕阶段有限度地开放侦查卷宗，值得深入思考。二是亟须健全配套机制。怎样让办案辅助系统进一步智能化以减少重复性操作，如何设计出更为合理的轮案规则，员额检察官与检察官助理的比例、组合、分工能否进一步科学化等等，看似细枝末节的问题，实则都事关改革成效，值得花大力气思考。

（作者系江苏省苏州市人民检察院检察长，本文作者还有朱一燕、苏宝成）

 

本文选自2020年《人民检察》第4期