作者│陈国庆  韩耀元  吴峤滨

 

来源：人民检察2012.10

 

 

 2012 年1 月11 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发了《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》（以下简称《通知》）。《通知》根据刑法和有关司法解释的规定，结合司法实践，针对利用“地沟油”生产、销售食用油等犯罪行为，进一步明确了法律适用标准。这是最高人民法院、最高人民检察院、公安部依法严惩“地沟油”犯罪活动，切实保障食品安全和人民群众身体健康的重大举措，是开展全国严厉打击“地沟油”违法犯罪专项工作的重要成果，将对深化打击危害食品安全犯罪活动发挥重要的作用。

　　一、制定《通知》的背景及过程

　　近年来，食品安全问题已经成为全社会最为关心的民生问题。一些企业和个人为牟取暴利，无视基本的道德底线，在食品生产、加工和销售等环节，有的偷工减料降低质量标准，有的加入有毒、有害的劣质原料、添加剂，生产、销售不符合食品安全标准的食品或者有毒、有害食品。从苏丹红调料、瘦肉精猪肉到三聚氰胺奶粉、有毒大米，频发的食品安全事件不仅给人民群众的生命健康安全带来巨大危害，给国家和社会造成巨大经济损失，而且在国内和国际上都产生了极其恶劣的影响。为此，全国人大常委会于2011 年2 月25 日通过了《刑法修正案（八）》，对刑法第一百四十三条生产、销售不符合食品安全标准的食品罪和第一百四十四条生产、销售有毒、有害食品罪作了修改完善，增设了第四百零八条之一食品监管渎职罪。

　　2010年7 月，国务院办公厅印发《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，部署开展“地沟油”专项整治，严厉打击非法生产销售“地沟油”行为。2011 年8 月以来，按照国务院食品安全委员会的统一部署，国务院食品安全办、“两高”、公安部等成员单位联合开展了全国严厉打击“地沟油”违法犯罪专项工作。通过专项行动，各地共侦破利用“地沟油”制售食用油犯罪案件135 起，抓获涉案人员近800 人，打掉制售“地沟油”犯罪的“黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”100 余个，“地沟油”犯罪的主要源头、犯罪网络和利益链条被摧毁，现实危害得到有效遏制，有力保卫了人民群众餐桌安全，专项行动取得了明显成效。同时，司法实践中由于原料来源、生产设备、生产工艺等多样化，“地沟油”鉴定检测问题比较复杂，目前尚缺少统一的鉴定检测标准，基层办案部门在案件定性、法律适用方面需要进一步统一规范。2011 年11 月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部研究起草了《通知》稿，多次征求并听取了国务院食品安全办、卫生部、农业部、工商总局、质检总局、国家食品药品监督管理局等有关部门的意见。经综合各方面的意见，多次研究修改，于2012 年1 月11 日正式印发《通知》。

　　二、《通知》的主要内容及适用

　　《通知》共三条。第一条明确了“地沟油”犯罪《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》理解与适用的概念，要求各级司法机关依法严惩“地沟油”犯罪，切实维护人民群众食品安全。第二条进一步明确了“地沟油”犯罪的定性处理问题，要求各级司法机关准确理解法律规定，严格区分犯罪界限。第三条要求各级司法机关准确把握宽严相济刑事政策在食品安全领域的适用。

　　（一）关于“地沟油”犯罪的概念

　　《通知》第一条明确了“地沟油”犯罪的概念，即是指用餐厨垃圾、废弃油脂、各类肉及肉制品加工废弃物等非食品原料，生产、加工“食用油”，以及明知是利用“地沟油”生产、加工的油脂而作为食用油销售的行为。这里，在界定“地沟油”犯罪的概念时，既列举了“地沟油”所使用的原料，又明确了“地沟油”犯罪的行为方式。实践中，“地沟油”犯罪从所使用的原料来区分，可以分为三种：第一种是用餐厨垃圾，即将油腻漂浮物或者宾馆、酒店的剩饭剩菜（通称泔水）经过简单加工、粗炼出的油；第二种是用废弃油脂，即用于油炸食品的油多次反复使用后，又非法加工出的所谓“食用油”；第三种是用各类肉及肉制品加工废弃物等非食品原料，包括用不符合食用卫生要求的猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等动物内脏、下水等加工提炼的所谓“食用油”。“地沟油”犯罪从行为方式来区分，可以分为两个环节：一是用餐厨垃圾、废弃油脂、各类肉及肉制品加工废弃物等非食品原料，生产、加工“食用油”的行为；二是明知是利用“地沟油”生产、加工的油脂，而进行销售的行为。同时，《通知》第一条还指出，“地沟油”犯罪严重危害人民群众身体健康和生命安全，严重影响国家形象，损害党和政府的公信力。各级人民法院、人民检察院、公安机关要认真贯彻《刑法修正案（八）》对危害食品安全犯罪从严打击的精神，依法严惩“地沟油”犯罪。对于涉及多地区的“地沟油”犯罪案件，要在案件管辖、调查取证等方面通力合作，形成打击合力。需要指出的是，《刑法修正案（八）》对危害食品安全及相关职务犯罪作了修改完善，充分体现了对危害食品安全犯罪从严打击的精神。比如，《刑法修正案（八）》针对生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪在实践中存在的惩治不力、追究困难等问题，对条文进行了以下几方面的修改：一是将生产、销售不符合卫生标准的食品罪中的“不符合卫生标准的食品”修改为“不符合食品安全标准的食品”，与2009 年通过的《食品安全法》相衔接。二是取消可以判处拘役和单处罚金的规定，强化打击力度。 三是增加或修改了适用较重刑罚的条件，如增加“有其他严重情节”、“有其他特别严重情节”的规定。四是删去原条文以“销售金额百分之五十以上二倍以下”计算罚金数额的规定，直接规定“并处罚金”，使罚金刑更易适用。因此，各级司法机关应当将贯彻执行《通知》要求与学习领会《刑法 修正案（八）》的立法精神有机结合起来，确保将《通知》要求落到实处。

　　（二）关于“地沟油”犯罪的定性处理问题

　　《通知》第二条共分七款，明确了“地沟油”犯罪的定性处理问题，核心内容是对于查实利用“地沟油”作为原料生产“食用油”的，或者明知是利用“地沟油”生产的“食用油”而予以销售的，依照刑法第一百四十四条生产、销售有毒、有害食品罪的规定追究刑事责任。在研究起草过程中，有关部门反映“地沟油”犯罪在鉴定检验和法律适用中存在一些问题。鉴定检测的主要问题：一是目前对“地沟油”鉴定检验的技术方法仍不成熟，有的检验不出有毒、有害成分；二是有的虽然检验出了多环芳烃类物质（属致癌物质），但是国家缺少相关标准，难以定性；三是有的实物已经售出，无法追回鉴定；四是鉴定没有明确期限，周期过长。法律适用问题主要是由于卫生行政部门无法对“地沟油”中是否存在有毒、有害物质成分出具明确鉴定意见，从而导致对能否适用刑法第一百四十四条生产、销售有毒、有害食品罪产生认识分歧，有的地方依照刑法第一百四十条生产、销售伪劣产品罪或者其他犯罪定罪处罚。还有意见提出，“地沟油”中含有的有毒、有害成分是在生产、加工过程中自然含有的，不符合生产、销售有毒、有害食品罪“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料”的罪状表述。经研究认为，对于利用“地沟油”生产、销售食用油的行为，原则上应当以生产、销售有毒、有害食品罪追究刑事责任。主要考虑：一是所谓“有毒、有害的非食品原料”，一般是指对人体有生理毒性，食用后会引起不良反应，损害人体健康的不能食用的原料。“地沟油”的生产原料是餐厨垃圾、废弃油脂、各类肉及肉制品加工废弃物，其本身就是不能用于生产食品的“非食品原料”，卫生部也已将废弃食用油脂列入《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》。这些“非食品原料”是否“有毒、有害”，应当由司法机关根据法律规定，结合案件侦破过程、现场监督检查情况、鉴定检验意见等综合认定。卫生行政部门出具的对“有毒、有害的非食品原料”的鉴定检验意见仅是司法机关认定的参考依据之一，不能作为唯一依据。从涉及“地沟油”案件的侦破和现场监督检查情况来看，“地沟油”都是在脱离行政监管、生产条件简陋、卫生环境恶劣的“黑作坊”、“黑窝点”中，利用餐厨垃圾、废弃油脂、各类肉及肉制品加工废弃物等原料生产、加工的，其质量和安全没有任何保障，对人体健康的损害是显而易见的，司法机关应当直接将其认定为“有毒、有害的非食品原料”，无需再委托卫生行政部门鉴定检验。二是“地沟油”是由“有毒、有害的非食品原料”生产、加工而成的，行为人又利用“地沟油”生产“食用油”，有的将“地沟油”直接灌注包装成“食用油”出售，有的将“地沟油”与其他油品混合加工成“食用油”出售，其行为完全符合生产、销售有毒、有害食品罪“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料”的罪状表述，甚至比“掺入”行为的危害性更大，因此并不存在适用法律上的障碍。