一、《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》的制定背景、意义

 

　　为了严密法网，2012年《刑事诉讼法》修正时首次规定了违法所得没收程序，为犯罪嫌疑人、被告人缺席情况下没收违法所得及其他涉案财产提供了直接法律依据。但因违法所得没收程序在我国是一个新的制度设计，已有的立法及相关司法解释规定比较原则，法律适用存在较多困惑，难以满足办案需要。截止2016年底，全国法院共受理没收违法所得申请案件38件，其中大多数案件还处在公告、延长审理期限状态，难以向前推进，严重影响了反腐败战略的实施和成效。

 

　　习近平总书记等党和国家领导人高度重视追逃追赃工作，多次在国际场合旗帜鲜明地表明我国追逃追赃的坚定立场和态度。为把追逃追赃“天网”织严织密织牢，2014年11月，最高人民法院、最高人民检察院对违法所得没收程序开展专项调研，对违法所得没收程序法律适用问题进行了全面摸底和归纳分析。这些问题集中体现在四个方面：一是适用罪名范围过窄，诸如国家安全、黑社会性质组织、走私、毒品、金融诈骗、电信诈骗、网络诈骗等大量犯罪均不在适用范围之内，使很多案件无法进入程序，相关执法工作陷入困境；二是对违法所得没收程序存在较大认识分歧，对此类案件中有关事实证据证明标准存在较大争议；三是缺少实践经验指引，各地司法机关对于如何申请和审理，如何制作相关法律文书，以及如何推进各个诉讼环节，认识不一，各自都是摸着石头过河；四是违法所得没收程序涉及诉讼环节较多，特别是有的案件涉及境外协助执行，办案机关职责不清，难以有效衔接。

 

　　鉴于上述情况，最高人民法院、最高人民检察院按照中央决策部署，在中央纪委、中央政法委、全国人大法工委、公安部、外交部、司法部等中央机关、部门的大力支持下，以国内调研和对外逃人员比较集中的国家考察成果为基础，总结吸收国际国内制度设计和成熟经验，对当前办理没收违法所得申请案件比较突出的法律适用问题进行了系统分析研究，并广泛征求了立法机关、各级司法机关及社会各界人士的意见，制定了本《规定》。

 

　　《规定》旨在解决当前司法实践中争议较大、反映突出的法律适用问题。《规定》从我国司法实际出发，不仅对实践中容易引发争议的概念进行了界定，明确了认定犯罪事实、申请没收的财产与犯罪事实关联性的证明标准，还对没收申请的审查、一审开庭、二审裁定、利害关系人参加诉讼方式、请求境外协助执行等相关程序，公告等法律文书格式、内容以及送达方式作了具体规定，增强了违法所得没收程序的实践可操作性，为司法实践中适用违法所得没收程序提供了直接依据，既有利于推进违法所得没收程序的规范、统一适用，也有利于全面推进反腐败国际追逃追赃工作取得更大成效。

 

　　二、《规定》的主要内容

 

　　《规定》共二十五条，主要规定了以下十六个方面的内容：

 

　　（一）明确了违法所得没收程序适用罪名的范围

 

　　《规定》第一条对《刑事诉讼法》关于违法所得没收程序适用罪名范围做了明确解释，将《刑事诉讼法》规定的贪污贿赂、恐怖活动犯罪等案件确定为五类犯罪案件：第一类以占有型、挪用型贪污等犯罪为主，具体包括贪污、挪用公款、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款、私分国有资产、私分罚没财物等犯罪。第二类贿赂类犯罪，具体包括受贿、单位受贿、利用影响力受贿、行贿、对有影响力的人行贿、对单位行贿、介绍贿赂、单位行贿等犯罪。第三类恐怖活动犯罪，具体包括组织、领导、参加恐怖组织，帮助恐怖活动，准备实施恐怖活动，宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动，利用极端主义破坏法律实施，强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志，非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品犯罪案件。第四类是洗钱罪及其上游犯罪，具体包括危害国家安全、走私、洗钱、金融诈骗、黑社会性质的组织、毒品犯罪案件。第五类是两类新型特殊诈骗犯罪，即电信诈骗、网络诈骗案件。

 

　　（二）明确了“重大犯罪案件”的认定标准

 

　　《规定》从案件影响程度和逃匿情形两个角度明确了违法所得没收程序适用的“重大犯罪案件”中“重大”的认定标准。即：在省、自治区、直辖市或者全国范围内具有较大影响，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，应当认定为违法所得没收程序适用的“重大犯罪案件”。这样规定的主要考虑是：此类案件与普通刑事案件有所不同，何为“重大”不能简单以刑罚轻重或涉案数额为标准。故《规定》针对此类案件特点，参考已有司法解释的内容，将“在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的”明确为“重大”的认定标准。同时，考虑到犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外，特别是“红通人员”，在本省、自治区、直辖市甚至在全国范围内都具有重大影响，这也是《刑事诉讼法》增设违法所得没收程序最主要的动因，故将“逃匿境外”作为“重大”的一项认定标准。

 

　　（三）明确了“逃匿”的认定标准

 

　　《规定》从客观和主观两个方面对“逃匿”进行了界定。客观方面为“犯罪嫌疑人、被告人潜逃、隐匿”，主观方面则为“逃避侦查和刑事追究”。犯罪嫌疑人、被告人离开居住地、工作地，逃避侦查和刑事追究的，属于最典型的“逃匿”情形；犯罪嫌疑人、被告人未离开居住地、工作地，在原地隐匿起来逃避侦查和刑事追究的，亦属于“逃匿”情形；犯罪嫌疑人、被告人为逃避侦查和刑事追究逃匿境外，因各种原因不愿回国受审的，亦应视为“逃匿”情形。考虑到在刑事诉讼过程中，“脱逃”的性质与“逃匿”类似，故《规定》将犯罪嫌疑人、被告人“在刑事诉讼过程中脱逃”情形认定为“逃匿”。

 

　　《规定》还明确，犯罪嫌疑人、被告人因意外事故下落不明满二年，或者因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存的，对其违法所得及其他涉案财产依照“逃匿”情形处理。如果行为人通过实施犯罪获得大量财产，发生上述两种情形后，对其不法财产放任不管显然不当。根据《民事诉讼法》相关规定，“经利害关系人申请，人民法院可以宣告死亡”。但犯罪嫌疑人、被告人的近亲属是其利害关系人，由利害关系人向人民法院先提出宣告犯罪嫌疑人、被告人死亡申请不大现实。另外，对公民的宣告死亡既涉及非法财产的处置，又涉及合法财产的处置，还涉及人身关系的确权，即使利害关系人提出宣告死亡的申请，也不宜将人民法院宣告犯罪嫌疑人、被告人死亡作为没收违法所得申请的前置条件。经综合考虑，《规定》将上述两种情形作为“逃匿”的特殊情形予以规定。

 

　　（四）明确了“通缉”的认定标准

 

　　《规定》明确，公安机关发布通缉令或者公安部通过国际刑警组织发布红色国际通报，应当认定为“通缉”。这就意味着“网上追逃”“内部通报”等措施不属于“通缉”范围。鉴于向国际刑警组织请求发布蓝色通报无需凭逮捕证，发布蓝色通报后相关国家亦不会采取临时羁押措施，故《规定》最终未将国际刑警组织发布的蓝色通报纳入“通缉”的认定范围。

 

　　（五）明确了“违法所得”的认定标准

 

　　司法实践中对违法所得的认定，特别是转变、转化后的财产以及添附个人生产经营后形成的收益能否认定为违法所得，普遍存在疑问。为解决相关争议，《规定》参考《联合国反腐败公约》相关条款，明确了“违法所得”认定的三种情形：一是通过实施犯罪直接或者间接产生、获得的任何财产，应当认定为“违法所得”；二是违法所得已经部分或者全部转变、转化为其他财产的，转变、转化后的财产应当视为“违法所得”；三是来自违法所得转变、转化后的财产收益，或者来自与违法所得相混合财产中违法所得相应部分的收益，应当视为“违法所得”。

 

　　（六）界定了“利害关系人”的概念

 

　　“利害关系人”包括犯罪嫌疑人、被告人的近亲属和其他对申请没收的财产主张权利的自然人和单位。鉴于原《刑事诉讼法解释》将“利害关系人”限制为对申请没收的财产主张所有权的范围过窄，故《规定》将此概念解释为对申请没收的财产主张权利的自然人和单位，除了对财物主张所有权外，还包括主张部分物权的情形，如主张留置权、担保物权的自然人和单位。

 

　　（七）明确了申请书的内容要点

 

　　《规定》基于司法实践需要，借鉴参考《联合国反腐败公约》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》《民事诉讼法》等规定，对申请书、公告、请求函的内容要点进行了明确和统一。其中为加强对利害关系人诉讼权利、合法财产权利的保护，《规定》专门强调侦查机关应当在申请书中载明有无利害关系人，同时为防止犯罪嫌疑人、被告人合法财产因适用违法所得没收程序而造成不必要的损害，《规定》还明确要求申请书载明申请没收的财产的种类、数量、价值、所在地以及已查封、扣押、冻结财产清单和相关法律手续。

 

　　（八）明确了人民法院对没收违法所得申请审查处理的期限和原则

 

　　对于没收违法所得申请案件，《规定》将“有证据证明有犯罪事实”的认定前置到立案审查阶段。这样规定，就可以提前对犯罪事实证据进行审查，避免合法财产因适用违法所得没收程序而遭受不必要的损害。考虑到对“有证据证明有犯罪事实”的审查涉及实体法内容审查，耗时较长，故《规定》将《刑事诉讼法解释》规定的七日期限调整为三十日。

 

　　人民法院对没收违法所得的申请，经审查，属于没收违法所得申请受案范围，且材料齐全、有证据证明有犯罪事实的，应当受理；不属于没收违法所得申请受案范围的，应当退回人民检察院；对于没收违法所得申请不符合“有证据证明有犯罪事实”标准要求的，应当通知人民检察院撤回申请；材料不全的，应当通知人民检察院在七日内补送，七日内不能补送的，应当将申请退回人民检察院。

 

　　（九）明确了犯罪事实认定的证明标准

 

　　对于没收违法所得申请案件，由于犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡，对犯罪事实及相关证据的认定难度比普通刑事案件要大，加之此类案件仅是对相关财产进行没收，犯罪嫌疑人、被告人如到案，则终止审理。这些特征决定了此类案件中的证明标准与普通刑事案件相比应有所不同。对于没收违法所得申请案件，“通缉”是必要条件，符合“通缉”条件也就必定符合“逮捕”条件。《规定》第十条明确，同时具备以下情形的，应当认定为“有证据证明有犯罪事实”：（一）有证据证明发生了犯罪事实；（二）有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人、被告人实施的；（三）证明犯罪嫌疑人、被告人实施犯罪行为的证据真实、合法。

 

　　（十）明确了公告期间、发布和送达方式以及内容要点

 

　　《规定》明确了公告期间为六个月，且不适用中止、中断、延长的规定。公告必须自人民法院受理没收违法所得申请案件之日起十五日之内发布。

 

　　公告是没收违法所得申请案件审理的必经程序。《规定》明确，公告应当在全国公开发行的报纸、信息网络等媒体和最高人民法院的官方网站刊登、发布，并在受理案件的人民法院公告栏张贴。必要时，公告可以在犯罪地、犯罪嫌疑人、被告人居住地或者被申请没收财产所在地张贴。

 

　　关于境外犯罪嫌疑人、被告人、利害关系人公告的送达，对于已掌握境外犯罪嫌疑人、被告人、利害关系人的联系方式，参考《民事诉讼法》第八十七条的规定，经受送达人同意的，可以采取传真、电子邮件等方式直接告知其公告内容，并记录在案。出于对被请求国司法主权的尊重，且便于境外协助执行请求能够顺利执行，《规定》明确，如果所在地国家主管机关明确提出应当向受送达人送达含有公告内容的通知的，受理案件的法院可以综合案情决定是否送达。决定送达的，应当将公告内容层报最高人民法院，由最高人民法院依照刑事司法协助条约、多边公约，或者按照对等互惠原则，请求受送达人所在地国家的主管机关协助送达。上述送达是对公告送达的补充，旨在进一步确认受送达人知悉公告内容，确保其诉讼权利。补充送达日期不影响公告日期的认定。

 

　　（十一）明确了第一审审判组织、审理方式、法庭调查以及裁定结果

 

　　为督促利害关系人在公告期间内及时行使权利，《规定》第十三条明确要求，利害关系人参加诉讼的，应当在公告期间内提出，并提供与犯罪嫌疑人、被告人关系的证明材料或者证明其可以对违法所得及其他涉案财产主张权利的证据材料。利害关系人申请参加或者委托诉讼代理人参加诉讼的，人民法院应当开庭审理。利害关系人及其诉讼代理人无正当理由拒不到庭，且无其他利害关系人和其他诉讼代理人参加诉讼的，人民法院可以不开庭审理。

 

　　关于审判组织。为确保案件审理效果，加强对利害关系人合法财产权利的保护，避免因独任审判对裁定结果考虑不周，《规定》第十四条明确，人民法院应当由合议庭审理没收违法所得申请案件。

 

　　关于法庭调查。由于人民法院对犯罪事实及证据的审查提前至立案审查环节，故出庭的检察人员在法庭调查阶段仅就申请没收的财产属于违法所得及其他涉案财产等相关事实出示、宣读证据。考虑到涉案犯罪嫌疑人、被告人有可能将来被缉拿归案而适用普通刑事诉讼程序，法庭调查应当力求不妨碍可能进行的刑事侦查，故《规定》第十五条规定，对于确有必要出示但可能妨碍正在或者即将进行的刑事侦查的证据，针对该证据的法庭调查不公开进行。《规定》还明确在开庭过程中仅围绕申请没收的财产是否属于违法所得及其他涉案财产等相关事实及证据进行举证、质证并提出意见。根据谁主张谁举证原则，如果利害关系人及其诉讼代理人对申请没收的财产主张权利的，应当出示相关证据。

 

　　关于裁定结果。没收违法所得申请案件的审理结果可以分为两种情形：一是申请没收的财产属于违法所得或者其他涉案财产。此种情形又具体存在有被害人和无被害人两种处理结果。有被害人的，考虑优先返还被害人的财产，故《规定》第十六条明确，除依法应当返还被害人的以外，应当予以没收。二是申请没收的财产不属于违法所得或者其他涉案财产。如果利害关系人有证据证明其对申请没收的财产具有合法权利，人民法院应当裁定驳回申请，解除查封、扣押、冻结措施。

 

　　（十二）明确了申请没收的财产与犯罪的关联性的证明标准

 

　　没收违法所得申请案件是针对财物的审理，而普通刑事诉讼程序主要是针对人的审理，且没收违法所得申请案件中犯罪嫌疑人、被告人未到案，因此这类案件相比普通刑事诉讼案件的证据证明标准应有所降低。《规定》第十七条借鉴吸收国外不定罪没收制度优势证据证明标准，参考《民事诉讼法解释》的表述，对申请没收的财产与犯罪的关联性的证明标准明确规定：申请没收的财产具有高度可能属于违法所得及其他涉案财产的，应当认定“申请没收的财产属于违法所得及其他涉案财产”。

 

　　对于巨额财产来源不明案件，如果法院审查认定有证据证明犯罪嫌疑人、被告人具有巨额财产来源不明的犯罪事实，在犯罪嫌疑人、被告人不到案的情况下，没有利害关系人对违法所得及其他涉案财产主张权利或者虽然主张权利但提供的相关证据没有达到优势证据证明标准的，应当认定涉案财产属于违法所得及其他涉案财产。

 

　　（十三）明确了第二审审理方式、审查重点、裁定结果

 

　　对没收违法所得或者驳回申请的裁定，利害关系人、人民检察院可以在五日内提出上诉、抗诉。人民检察院、利害关系人对第一审裁定认定的事实、证据没有争议的，第二审人民法院可以不开庭审理，但应当就上诉、抗诉请求的有关事实和适用法律进行审查。第二审人民法院决定开庭审理的，应当将开庭的时间、地点书面通知同级人民检察院和利害关系人。

 

　　《规定》第二十一条明确了第二审人民法院对上诉、抗诉案件处理的四种情形：一是第一审裁定认定事实清楚和适用法律正确的，应当驳回上诉或者抗诉，维持原裁定；二是第一审裁定认定事实清楚，但适用法律有错误的，应当改变原裁定；三是第一审裁定认定事实不清的，可以在查清事实后改变原裁定，也可以撤销原裁定，发回原审人民法院重新审判；四是第一审裁定违反法定诉讼程序，可能影响公正审判的，应当撤销原裁定，发回原审人民法院重新审判。《规定》同时明确，第一审人民法院对于依照前款第三种情形发回重新审判的案件作出裁定后，第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉、抗诉，应当依法作出裁定，不得再发回原审人民法院重新审判。

 

　　（十四）明确了有条件准许犯罪嫌疑人、被告人委托诉讼代理人申请参加诉讼以及相关诉讼权利

 

　　犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外，不少国家都按照“不采纳逃犯证言”规则，不允许其委托诉讼代理人申请参加诉讼。《规定》从境外追逃追赃工作实际出发，明确由审理法院根据案件情况，综合违法所得或者其他涉案财产所在地国家主管机关依照其本国法提出的意见，决定是否准许犯罪嫌疑人、被告人委托诉讼代理人参加诉讼。准许参加诉讼的，诉讼代理人依照利害关系人的诉讼代理人的规定行使诉讼权利。

 

　　（十五）明确了请求境外限制措施和没收裁定协助执行机关、程序以及请求函内容

 

　　随着违法所得没收程序适用罪名范围的扩大，侦查机关将扩大到公安机关、检察机关、国家安全机关等依法成立的国家机关。这些侦查机关的中央国家机关则为“各系统最高上级机关”。

 

　　关于请求境外限制措施协助执行规程，《规定》参照1992年《司法部、最高人民法院、外交部关于执行海牙送达公约的实施办法》关于刑事司法协助条约、多边条约以及国际惯例的做法，明确规定，违法所得或者其他涉案财产在境外的，负责立案侦查的公安机关、人民检察院等侦查机关应当制作查封、扣押、冻结的法律文书以及协助执行查封、扣押、冻结的请求函，层报公安、检察院等各系统最高上级机关，由该最高上级机关依照刑事司法协助条约、多边公约，或者按照对等互惠原则，向违法所得或者其他涉案财产所在地国家的主管机关请求协助执行。

 

　　实践中，有些国家的司法制度要求扣押、冻结等限制措施的发文机关必须是法院。故《规定》第二十二条明确，被请求国家的主管部门提出，查封、扣押、冻结法律文书的制发主体必须是法院的，负责立案侦查的公安机关、人民检察院等侦查机关可以向同级人民法院提出查封、扣押、冻结的申请，人民法院经审查同意后制作查封、扣押、冻结令以及协助执行查封、扣押、冻结令的请求函，层报最高人民法院后，由最高人民法院依照刑事司法协助条约、多边公约，或者按照对等互惠原则，向违法所得或者其他涉案财产所在地国家的主管机关请求协助执行。

 

　　违法所得或者其他涉案财产在境外，受理没收违法所得申请案件的人民法院经审理裁定没收的，应当制作没收令以及协助执行没收令的请求函，层报最高人民法院后，由最高人民法院依照刑事司法协助条约、多边公约，或者按照对等互惠原则，向违法所得或者其他涉案财产所在地国（区）的主管机关请求协助执行。

 

　　为规范统一请求函的内容，《规定》明确了请求函九个方面的要点，此处不再赘述。

 

　　（十六）明确了单位犯罪后被撤销、注销情形的处理

 

　　针对单位通过实施犯罪获得不法财产及收益后，被撤销、注销情形的处理，《规定》明确，单位实施本规定第一条规定的犯罪后被撤销、注销，单位直接负责的主管人员和其他责任人员逃匿、死亡，导致案件无法适用刑事诉讼普通程序进行审理的，依照犯罪嫌疑人、被告人死亡情形处理。

 

　　三、下一步工作部署

 

　　一是加强组织培训，准确理解和把握《规定》内容。《规定》发布后，各级人民法院要认真组织相关审判人员开展学习培训，尤其是对于《规定》中涉及国际合作的新内容，必须准确理解与适用，确保《规定》得以全面贯彻、正确适用。各级人民法院要安排专门审判人员负责追逃追赃案件的审判工作，并建立上下级联络机制，确保追逃追赃各项工作的承接性、连贯性。

 

　　二是加强调研，及时总结并反馈新情况、新问题。违法所得没收程序在我国诉讼制度上是一个创举。《刑事诉讼法》规定以来，实践案例不多，缺少借鉴参考，司法审判过程中，必然会遇到不少新情况、新问题。各级人民法院在认真审理好每一个案件的同时，要加强调研，及时发现和分析《规定》适用过程中存在的问题，不断总结和积累审判经验，并层报最高人民法院，为进一步完善追逃追赃相关规定，统一推进案件审判工作打下坚实基础。

 

　　三是加强协作配合，全面推进国际国内追赃工作。追逃追赃工作，不能依靠某一个部门单兵作战，特别是境外追逃追赃，需要各部门大力加强协作配合。人民法院在追逃追赃工作中，要充分发挥各级追逃办协调各方的优势，与侦查、起诉等部门之间形成横向联络机制，加强协作配合，同时切实推进与外逃人员所在国家相关机关及部门的反腐败国际合作，全面推进国际国内追逃追赃工作的新发展。