村委会成员在处理非公务事务时受贿应以公司企业人员受贿罪论处

 

——杜昌明被控受贿一案

 

  本案涉及的焦点在于：在贿赂犯罪案件中，如何对村委会成员的主体身分予以认定。本案的审理在对国家工作人员的实质系“从事公务”、处理村委会自治事务时村委会成员符合公司、企业人员受贿罪的主体身份等问题的探讨均具有典型意义，对类似案件的处理具有指导作用。同时，本案的处理对推进基层民主政治建设、村务公开、保护集体经济组织财产及村民合法权益，提供了重要保障。

 

[案情]

 

     原公诉机关四川省双流县人民检察院。

 

     上诉人杜昌明，四川省双流县东升镇龙桥社区居民委员会主任。

 

     经本院二审审理查明，双流县东升镇龙桥社区系东升镇龙桥村、金星村合并成立，龙桥社区居民委员会承接原龙桥村、金星村村民委员会的职能。2004年12月26日，上诉人杜昌明当选为双流县东升镇龙桥社区居民委员会主任。2005年6月，成都威信电动车有限公司（以下简称威信公司）、成都金三立电器有限公司（以下简称金三立公司）总经理张勇到龙桥社区办公室找到上诉人杜昌明，希望租用龙桥社区金星一组的土地用于引进企业，上诉人杜昌明表示同意。2005年8月6日，龙桥社区召开居民委员会会议，上诉人杜昌明在会议上介绍租用土地事项，决定由龙桥社区金星一组的组长杜其光负责居民的动员和签订协议工作。2005年8月15日，杜其光召开金星一组全体社员会议，上诉人杜昌明在会议上表明需90%以上社员同意才能租用，如不愿租用则继续耕植。会后，龙桥社区金星一组社员72人在“将承包田愿意出租”的协议上签名按手印，占金星一社人员95%。2005年9月，龙桥社区金星一组（甲方）与威信公司、金三立公司（乙方）签订《土地租用协议书》，约定甲方将105亩承包田租给乙方使用，期限25年。每亩租金1900元（租金1800元，社区管理费100元），每年递增100元，到3000元止。乙方在租用期内有权转让、分租、合伙经营，甲方无权干涉。该协议由甲方法人杜其光及甲方社员代表分别签字按手印，上诉人杜昌明在管理负责人一栏上签名并加盖龙桥社区居民委员会公章。为了规避双流县东升镇人民政府于2005年3月下发的《关于禁止乱占耕地违法违规流转土地》的会议纪要（以下简称《会议纪要》）的精神，《土地租用协议书》的签约时间倒签于2004年1月18日。2005年9月24日到2005年12月19日期间，张勇将从双流县龙桥社区一组租用的85亩土地转租给李天忠、袁德奎、成都振翔包装有限公司等人，均以双流县龙桥社区一组的名义签订《土地租用协议书》，上诉人杜昌明在转租的《土地租用协议书》上签名并加盖龙桥社区居民委员会的公章，张勇转租土地获利40余万元。2005年10月、11月，为感谢上诉人杜昌明在租用土地和转租土地中给予的帮助和支持，张勇让员工王忠文先后两次送给上诉人杜昌明现金人民币12万元。上诉人杜昌明将该款分别以儿子、儿媳妇的名义存入银行。案发后，上诉人杜昌明退清赃款12万元。2005年3月22日，双流县东升镇人民政府下发的《会议纪要》载明：所有土地流转行为必须立即毫无理由地停下来，严禁出现新增土地流转。

 

[审判]

 

    双流县法院审理后认为，被告人杜昌明身为双流县东升镇龙桥社区主任，按有关规定对东升镇龙桥社区辖区内的土地进行监督管理和经营中，为他人违规租用土地提供帮助和便利并接受他人送的感谢费现金12万元，符合全国人大常委会关于刑法第93条第2款的解释规定，应属于依法从事公务的人员，符合受贿罪主体要件，遂依照《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款、第三百八十五条的规定以受贿罪对杜昌明判处有期徒刑十年。

 

    宣判后，被告人杜昌明不服，提出上诉。其上诉理由为：杜昌明的主体身份并不属于国家工作人员，不符合受贿罪的主体要件，一审适用法律错误，量刑过重。

 

    成都市中级人民法院认为，被告人杜昌明身为龙桥社区居委会主任,在管理集体所有土地的租赁事项上非法收受他人钱财的行为已构成公司、企业人员受贿罪，且数额巨大，应予以惩处。上诉人杜昌明提出其不属于国家工作人员不应构成受贿罪的上诉意见，该院认为，上诉人杜昌明所在的龙桥社区承接原村民委员会的职能，仍然在对原村集体所有的土地进行管理，履行其作为农村自治性基层群众组织的经济职能，主要表现在：组织社区居民（原在龙桥村、金星村村民，下同）依法发展各种形式的合作经济和私营、合伙、个体等形式的经济，对本社区各种经济组织或者经济实体进行管理，依法管理原属龙桥村、金星村土地和其他财产等。上述经济职能使得社区居委会具有企业的生产经营性质。本案中上诉人杜昌明组织社区居民对集体所有的土地进行租赁，系对集体所有土地进行经营管理的行为，其身为集体经济组织的管理者符合公司、企业人员受贿罪的主体要件；从犯罪实体上看，上诉人杜昌明在经营管理行为中，利用职务之便，非法收受他人财物，为他人谋取利益，侵害了生产经营活动中的正常管理和公平竞争的交易秩序，符合公司、企业人员受贿罪侵犯的客体。故上诉人杜昌明在本社区土地租赁过程中利用职权收受他人钱财的行为符合公司、企业人员受贿罪的构成要件，应按刑法第一百六十三条的规定定罪处罚。上诉人杜昌明提出其不构成受贿罪的理由成立，应予支持。上诉人杜昌明受贿金额为12万元，数额巨大，应处以五年以上有期徒刑。但鉴于杜昌明在案发后已退清全部赃款，可酌定从轻处罚。成都中院遂依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国刑法》第一百六十三条、第六十四条之规定，判决撤销四川省双流县（2006）双流刑初字第509号刑事判决；对上诉人杜昌明犯公司、企业人员受贿罪判处有期徒刑五年；对上诉人杜昌明违法所得12万元，予以追缴后上交国库。

 

    该判决已发生法律效力。

 

[论证]

 

     村委会主任利用职务便利收受钱财，为他人谋取利益的行为应按照何种罪名定罪量刑有较大的争议，主要存在三种意见：无罪说，受贿罪说，公司、企业人员受贿罪说。

 

     无罪说认为，从土地的管理权属上看，他人承包土地的应由镇政府报批，是否同意租赁经营由村集体决定，也即社区居民（即原村民）集体所有土地的处分权归居民，管理权归镇政府而非社区居委会。本案中，由于杜昌明未遵守镇政府文件的违规行为不等同于犯罪，且土地的租用事宜不具有履行公务的性质。因此，杜昌明不属于《刑法》第九十三条规定的“其他依法从事公务的人员”，不具备受贿罪的主体要件，不构成受贿罪。其次，因杜昌明不是国家工人员，不构成受贿罪，也不属公司、企业人员，其行为虽具有社会危害性，但由于我国现行刑中没有对这类人员的受贿行为做出明确规定，因此，根据“罪刑法定”原则，不具有刑事违法性，其行为不构成犯罪。受贿说认为，本案土地租赁事宜应报批而未报批，应执行镇政府文件而未执行的责任均应由杜昌明承担，且杜昌明身为居民委员会主任，负有协助镇政府管理土地流转、依法将租赁土地报批的行政管理职责，因此，杜昌明属于法律规定的其他依照法律从事公务的人员，符合受贿罪的主体要件，应以受贿罪定罪处罚。公司、企业人员受贿罪说认为，村民委员会同时也是经济合作社具有经济职能，村委会负有管理本村财产的职责。杜昌明组织村民对集体所有的土地进行租赁，系对集体财产——土地进行经营管理的行为，故与公司、企业人员受贿的主体是相符的。同时本案所侵犯的客体同样是侵害生产经营活动中的正常管理和公平竞争的交易秩序，与公司、企业人员受贿罪侵犯的客体相同，故构成公司、企业人员受贿罪。法院最后采纳了第三种意见，即杜昌明构成公司、企业人员受贿罪。

 

     一、村委会事务兼有处理公务及自治事务的特性

 

     村民委员会制度建设是为了适应国家治理的需要，是基层政权建设的一个重要环节。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，由主任、副主任和委员共三至七人组成（《村民委员会组织法》第2条第1款、第9条第1款）。

 

    《宪法》第111条规定，村委会是基层群众自治组织。宪法赋予村民委员会的职能包括：办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出意见。宪法并没有具体规定村委会的行政职能，也没有明确地规定村委会与政府的关系，而是把它留给法律规定。《村民委员会组织法（试行）》仅规定村委会“教育”村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境、加强民族团结，“宣传”宪法、法律、法规和国家的政策，“教育和推动”村民履行依法应尽的义务等。在乡镇政府与村委会的关系上，《村民委员会组织法（试行）》规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年的《村民委员会组织法》基本沿袭了前述规定。上述规定确实展现了村委会作为一个“基层群众性自治组织”的形象。从以上规定可以看出，村委会不是政权组织也不是基层政权的派出机构，其自治组织的性质是法律所规定的。

 

     村民委员会作为群众性自治组织，本身没有什么管理社会公共事务的职权，但是法律规定村民委员会应当协助人民政府从事有关行政管理工作，在从事这些行政管理工作时他们也具有了相应的职权，是在依照法律从事公务，需要注意的就是必须把行政管理工作和村民委员会自治事务区分开来。2000年第九届全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾、社会损助款物的管理、国有土地的管理经营、土地征用补偿费的管理、税款、计生户籍征兵工作及其他等事务。同时，村委会也是一种经济组织，具有一定的处分集体财产的权利，按照法律规定拥有对土地、森林等自然资源的所有权。

 

     二、村委会成员从事公务时收受钱财应以受贿罪认定

 

    受贿罪的主体为国家工作人员，依照刑法第九十三条之规定，可分为国家工作人员和准国家工作人员。对准国家工作人员，2000年4月，全国人民代表大会常务委员会颁布了立法解释（以下简称人大解释），关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”（即准国家工作人员）：1、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；2、社会捐助公益事业款物的管理；3、国有土地的经营和管理；4、土地征用补偿费用的管理；5、代征、代缴税款；6、有关计划生育、户籍、征兵工作；7、协助人民政府从事的其他行政行政管理工作。从前述规定可以看出，国家工作人员身份界定的关键是“从事公务”，“从事公务”是构成受贿罪主体的必备要件。正确理解“从事公务”的内涵，就是从实质上界定国家工作人员范围的核心内容。

 

　　关于“从事公务”的确切含义，在刑法理论界主要有以下三种观点：（1）认为“从事公务”就是“依法履行职责的职务行为以及其他办理国家事务的行为” 。（2）认为“从事公务”是指“依法所进行的管理国家、社会或集体事务的职能活动”。（3）认为“从事公务”就是指“在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位中履行组织、领导、监督、管理等职责” 。

 

    所谓从事公务，是指依照法律规定的职责和权能，按照法定程序，代表国家所进行具有国家管理性质的活动。构成依法从事公务应当具备以下几个条件：其一，行为人的主体身份是依照法律产生、存在的；其二，行为人必须具有从事特定公务活动的权利资格；其三，行为人所从事的活动必须具有国家管理性质的活动；其四，还必须是依照法定程序进行的；这四个条件缺一不可。   

 

    村民委员会作为群众性自治组织，本身没有什么管理社会公共事务的职权，但是法律规定村民委员会应当协助人民政府从事有关行政管理工作的除外。因此，应严格区分行政管理工作和村委会自治事务，如属于协助从事行政管理工作，则系受委托从事公务，属国家工作人员，如属于村委会自治事务，则不是国家工作人员。

 

    本案中，被告人杜昌明作为社区主任（即原村委会主任），是由居民（原村民）选举产生，而非政府机关任命或委托的；其次，杜昌明的行为系对居民（原村民）集体所有的土地予以租赁，其召集居民集体决定土地的租用事宜以及代表龙桥社区签订《土地租用协议书》均是其履行社区居委会主任职责的体现，不具有履行公务的性质，同时，该行为也不是《人大解释》中所列举的情况，因此，我们认为其行为不具有“从事公务”的特性，故而被告人杜昌明不属于国家工作人员，从而不构成受贿罪的主体。

 

    三、村委会成员处理自治事务时收受钱财应以公司、企业人员受贿罪论处

 

    以公司、企业人员受贿罪定罪与我国村委会的发展现状相符合。从前述村委会的法律性质的认定可以看出，村委会的发展已不再单纯是对村民农业耕作的下情上达和自治管理，随着社会经济的繁荣发展，村一级组织已有了包括土地在内更多的集体财产，各种形式的合作经济如私营、合伙、个体等，这些经济组织由于均为集体财产，村委会当然地成为这些经济组织的管理者。本案中，土地作为村集体最重要的财产，村委会决定对土地租赁，是对此项财产进行处分获取收益，该行为具有经营管理的性质，也符合村委会系经济合作社的特征。对从事本村集体经济经营的村委会而言，系实施的经营管理职能，杜昌明在本案土地租赁中，行为系村委会经营管理职能的具体体现，因此对杜昌明以公司、企业人员受贿论处。

 

    对村委会以公司、企业人员受贿定罪符合该罪的本质特征。商业受贿行为本质上是一种经营者违反职业道德，不合理行使管理权，会损害投资者利益及危及正常管理活动。村委会主任作为村集体经济组织的管理者，依法管理是其应有的义务，接受他人的钱财属违反其义务，影响了集体经济的正常运行；商业受贿违反了公平竞争秩序，损害了社会公众利益。在市场经济条件下，经营者的公平竞争是商品经济的规律，是市场活动的核心，村委会主任按受他人钱财的行为，就破坏了这种公平，并使经济活动处于无序的状态；商业受贿最终损害了村民的整体利益。由于村委会主任收受贿赂，村民又处于信息不对称的劣势地位，使村民从土地租赁中获取的收益受损，本案中租赁价格与转租价差达40万元就是村民利益受损的事实。

 

    对村委会成员以公司、企业人员受贿定罪符合刑法修正案（六）所规定的内容。2006年6月29日的刑法修正案（六）对刑法第一百六十三条进行了修正，规定公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的行为是公司、企业人员受贿罪。该修正案在原有公司、企业人员的基础上增加了“其他单位的工作人员”，该项内容从而为村委会等组织人员身分的界定提供了法条依据。本案最终以公司、企业人员受贿定罪也符合此项内容的规定。

 

案例编写人：李源