规范补充侦查完善以证据为核心刑事指控体系

 

 

龚云飞

 

 

“三人谈”研讨嘉宾：

 

　　◇卞建林　中国刑事诉讼法学会会长、中国政法大学教授

 

　　◇张晓津　最高人民检察院第一检察厅副厅长

 

　　◇李玉华　中国人民公安大学法学与犯罪学学院院长、教授

 

　　近日，最高人民检察院、公安部联合印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，对补充侦查工作进行了规范。这是最高检和公安部首次就补充侦查工作联合出台《指导意见》，具有重要意义。补充侦查工作质效及其规范化不仅影响着刑事案件办理质量，对于构建以证据为核心的刑事指控体系也尤显重要。4月18日，检察日报社首次以视频直播形式举办研讨会，邀请中国刑事诉讼法学会会长、中国政法大学教授卞建林，最高人民检察院第一检察厅副厅长张晓津和中国人民公安大学法学与犯罪学学院院长、教授李玉华三位嘉宾，共同探讨6大话题，探寻检察机关重塑性改革背景下补充侦查工作机制建设及刑事诉讼制度完善。在此摘要刊发研讨内容，敬请关注。

 

　　1.《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（下称《指导意见》）是最高检和公安部第一次就补充侦查工作联合发布《指导意见》，能否谈谈《指导意见》出台的背景和意义？

 

　　张晓津：中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等提出了更高需求。这就要求司法机关必须践行以人民为中心，自觉地把提高自身能力建设纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务中，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。在这样的时代背景之下，我们在司法办案中做每项工作都要以更高的站位、积极的责任担当和求极致的作风把工作落实、落细，包括完善补充侦查这项工作。

 

　　补充侦查工作是检察机关和公安机关的一项常态化工作。近年来，检察机关审查起诉环节退回补充侦查的案件基本在1/5到1/4之间。补充侦查工作对于及时固定完善证据，依法惩治犯罪，保障当事人合法权益，保证案件质量和效果具有十分重要的作用。从实践看，各地检察机关和公安机关依法履职、相互配合，在保证办案质效方面做了很多工作，也有一些好的经验做法、出台了规范性文件。但退补率高、退回补充侦查必要性把握不严、质量不高、效果不好等问题依然存在，如有的对案件管辖、诉讼文书补正等不需要通过补充侦查解决问题的案件适用补充侦查；有的出于非退回补充侦查程序目的适用退回补充侦查，补侦提纲质量不高，影响补侦效果；有的退补提纲内容过于简单，只写要求，不写理由，不写开展工作的方法，导致侦查人员难以领会补侦意图，影响补查工作。鉴于做好补充侦查工作对于提升案件质效有重要意义，最高检党组对此十分重视，张军检察长多次对做好补充侦查工作作出指示，要求今后凡开列侦查提纲，必须把案件的侦查方向、案件定性问题，以及取证目的、意义等写清楚，否则就是不合格，写不出来或者过于简单原则、不得要领，说明能力素质不符合办案要求。为此，我们会同公安部研究起草了《指导意见》，对补充侦查工作予以规范。

 

　　卞建林：《指导意见》的发布很有必要，也非常重要。补充侦查是依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，进一步查清事实，补充完善证据的诉讼活动，是刑事诉讼的一项重要制度。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，要求“确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”为贯彻《决定》要求，两高三部于2016年联合制发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，其中就完善补充侦查制度、加强和规范补充侦查问题专门作出规定。这次最高检联合公安部发布《指导意见》，进一步细化关于补充侦查的规定，以加强和规范补充侦查工作，提高补充侦查质效，保证办案质量，促进司法公正。

 

　　李玉华：重要意义有三个方面：第一，《指导意见》出台是在以审判为中心的背景下，重塑中国特色新型警检关系的务实推动。“分工负责、互相配合、互相制约”是我国警检关系的宪法表述，在以审判为中心的背景下，警检作为控诉方共同完善以证据为核心的刑事指控体系对建立中国特色的警检关系具有重要意义。第二，《指导意见》出台有利于加强和规范补充侦查，更好地惩罚犯罪与保障人权。补充侦查的加强有利于惩罚犯罪，补充侦查的改革和规范有利于保障人权。第三，有利于进一步完善以证据为核心的刑事指控体系，提高办案质效，确保公正司法。《指导意见》在第1条明确提出“为进一步完善以证据为核心的刑事指控体系，加强和规范补充侦查工作，提高办案质效”的目的。为实现该目的，明确了侦查机关和公诉机关作为控诉方在补充侦查方面的配合原则和具体举措。

 

　　2.《指导意见》的出台对于完善以证据为核心的刑事指控体系、提高办案质效有何作用？

 

　　张晓津：证据是刑事诉讼的核心和基石，刑事诉讼活动主要是围绕证据展开的，对犯罪嫌疑人涉嫌犯罪事实的认定、可能科处什么样的刑罚都需要通过收集证据、固定证据、运用证据予以判明、认定，以证据为核心、庭审实质化也是刑事诉讼制度改革的重要内容。

 

　　从惩罚犯罪的角度看，检察机关和公安机关都担负着追诉犯罪的职责，目标一致，可以共同称为“大控方”。补充侦查是对侦查工作成果的进一步完善，就要按照庭审实质化的要求，围绕指控犯罪所需要的证据体系开展工作。“术业有专攻”，如果说侦查人员是侦查的“高手”，检察官则是审查逮捕、审查起诉和指控犯罪的“专家”，检察官与侦查人员围绕追诉犯罪的目标加强相互配合，有助于提高案件质量和诉讼效率。为此，《指导意见》从加强和规范补充侦查工作，提高办案质效的目标出发，为承办检察官和侦查人员在刑事诉讼各个环节，包括审查逮捕、审查起诉、出庭指控如何补充完善证据作了比较详细的规定，针对性和操作性都很强，对保障案件质量、提高诉讼效率，乃至刑事诉讼程序更加精细能够起到积极的促进作用。

 

　　卞建林：证据是诉讼公正的基石、案件质量的保证。按照法律规定，人民检察院指控犯罪，必须满足“犯罪事实清楚、证据确实充分”的条件。而作为指控依据的证据来自侦查机关的收集，因此法律要求侦查机关应当全面、客观、及时收集与案件有关的证据，从而为人民检察院对犯罪嫌疑人提起公诉提供依据。然而在司法实践中，侦查机关因各种原因在证据收集上存在不少问题，导致证据不能符合提起公诉的要求，甚至影响检察机关审查起诉活动的正常进行和最终处理。为此，需要将案件退回补充侦查。但过往的实践反映出补充侦查往往缺乏实效，流于形式。《指导意见》的出台，对统一检警两家认识、细化补充侦查规定，从而提高补充侦查质效、完善以证据为中心的刑事指控体系，具有现实意义和积极作用。

 

　　李玉华：第一，《指导意见》明确了警检指控犯罪的一致目标，加强了工作配合，增强了补充侦查的效果。《指导意见》明确提出以“进一步完善以证据为核心的刑事指控体系”为目标；规定了配合性原则、有效性原则；还规定了联席会议和情况通报制度等一系列举措。第二，有利于提高办案质量。明确了退回补充侦查提纲的具体内容，有利于侦查机关高质量完成工作。第三，有利于提高效率和效果。例如，明确了一般不退回补充侦查的情形，防止诉讼拖延；列举了及时调取有关证据材料的情形，有利于提高诉讼效率。

 

　　3.检警关系是关乎刑事诉讼格局的重要部分，《指导意见》的出台对于检警关系构建有何影响？《指导意见》中多处就强化检察机关与公安机关沟通、配合提出了要求，补充侦查中检警配合衔接机制是怎样的？

 

　　张晓津：中国特色司法制度背景下的检警关系，以及检警在刑事诉讼中的职责分工，具有多重内容：既有检察机关和公安机关在追诉犯罪上具有共同目标，又有检察机关对公安机关的侦查活动进行监督，还有检察机关和公安机关分工负责、互相制约的关系。在“惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究”的刑事诉讼任务上具有一致性。最高检与公安部共同出台《指导意见》，共同规范补充侦查工作，就是构建良性的、制约与配合相统一的检警关系的具体体现，其中包含了配合、制约和监督。

 

　　正是因为检察机关与公安机关的目标一致，相互之间充分沟通、密切配合，对于提升补充侦查工作的效率和有效性具有十分重要的作用，可以有效避免因沟通不畅、信息交流不完整导致案件证据收集固定出现问题。

 

　　一是明确了对补充侦查提纲内容的沟通交流。由于补充侦查提纲是公安机关根据检察机关意见进一步补充完善证据的重要依据，如果双方理解存在偏差，会影响工作效率和质量。因此，除了文来文往外，需要加强面对面的沟通交流。

 

　　二是明确了补充侦查方式的协作配合。《指导意见》第19条规定，人民检察院、公安机关在自行侦查、补充侦查工作中，根据工作需要，可以提出协作要求或者意见、建议，加强沟通协调。

 

　　三是明确了补充侦查过程中，检察机关对公安机关开展具体工作的引导和配合。在补充侦查提纲充分交流阐明的前提下，补充侦查过程中，也会遇到一些问题，需要通过沟通交流进一步明确方向、把握标准。

 

　　卞建林：在我国刑事诉讼中，公安机关是主要的侦查机关，负责对案件的侦查和证据的收集；检察机关是唯一的公诉机关，统一行使公诉案件的起诉权。按照法律规定，公安机关和检察机关分工负责、互相配合、互相制约。按照现代诉讼理论，侦查是起诉的准备，非经侦查无从收集证据查明案情，也就无从决定是否起诉。在此意义上说，公安机关承担的侦查职能与检察机关承担的公诉职能，在诉讼方向上是一致的，侦查为起诉服务，起诉建立在侦查的基础之上，侦查起诉共同构成公诉案件的控诉方。但同时，由于我国检察机关是国家法律监督机关，担负着诉讼监督的职责，因此检察机关又要对侦查活动进行监督。按照法律规定，检察机关审查起诉活动就包含有侦查监督的内容。

 

　　《指导意见》调整和规范的是补充侦查活动。补充侦查性质上是侦查活动的延续，其任务是为检察机关正确作出审查起诉的决定提供事实根据和证据支撑。在此意义上说，更多体现的是公安机关和检察机关的互相配合。为切实解决补充侦查实践中存在的问题，发挥补充侦查应有的作用，《指导意见》有很多制度创新，包括建立人民检察院退回补充侦查引导和说理机制，建立检警联席会议、情况通报会等工作机制，要求加强当面沟通，适时交流意见，开展联合调研检查，等等，以便检察机关及时动态了解补充侦查的情况，发现解决补充侦查中出现的问题，与侦查机关协力共同提升补充侦查工作质量。

 

　　李玉华：我国的警检关系是宪法明确规定的，即“分工负责、互相配合、互相制约”，至今仍是最好的表述，但这并不妨碍随着刑事诉讼观念和制度的变迁，对其内涵作出与时俱进的解释。在以审判为中心背景下，塑造中国特色“警检分立基础上的警检协同”新型警检关系是一个重要课题。

 

　　最高检和公安部共同制定和发布《指导意见》就是一次实质的推动和务实探索。该工作基于三个基础：第一，以审判为中心；第二，控辩审的基本诉讼结构；第三，侦查、起诉、审判的基本分工。侦查机关和公诉机关均属于控诉方，有指控犯罪的共同目标，其指控犯罪的证据希望得到审判机关的采纳。该意见在“互相配合”方面共6个条文作出了具体规定，如第3条明确补充侦查工作的配合性原则；第8条第1款规定，案件退回补充侦查后，人民检察院和公安机关的办案人员加强沟通机制。第8条第2款列举了四类案件，必要时可列席公安机关的案件讨论并发表意见。第15条第2款规定了办理公安机关要求复议、复核案件，要充分听取公安机关意见机制。第16条规定了公安机关按照补充侦查提纲补充完善相关证据机制。第19条、第20条第1款分别规定了人民检察院、公安机关沟通协调、联席会议、情况通报会等工作机制。

 

　　4.《指导意见》中规范的补充侦查工作机制，与捕诉一体办案机制如何衔接？

 

　　张晓津：检察机关内设机构改革之后，检察机关内部职能进行了配置重组，实行“捕诉一体”，原则上一个案件审查逮捕、审查起诉由一位检察官或一个办案组办理，实际上是把审查逮捕到审查起诉阶段对侦查取证的引导连贯起来，这有助于将起诉和审判的证据要求向前端传导，消除捕后诉前”监督盲区，尽可能把证据问题解决在移送审查起诉之前，从而不断提高办案质效，推进以证据为核心的刑事指控体系的完善。《指导意见》对审查逮捕和审查起诉阶段补充侦查工作要求都作了比较详细的规定，在“捕诉一体”的办案机制下，就使得捕和诉达到无缝对接，充分发挥检察机关在刑事诉讼中的主导作用。

 

　　卞建林：随着检察机关内设机构调整，实行捕诉一体办案机制。就其与补充侦查的关系而言，捕诉一体的办案机制调整，有利于检察机关与公安机关的衔接，有利于补充侦查工作的开展。由于检察机关既行使公诉职能，又履行诉讼监督职责，这两种职能过去在检察机关内部是由不同的业务部门行使的，那就意味着在捕诉分离的情况下，检察机关要有不同的部门和人员与侦查机关打交道，公诉部门侧重于指导侦查，使侦查收集的证据能够符合公诉的需要；侦监部门侧重于监督侦查，使侦查活动能够依法进行，符合法定程序和要求。也就是说，检察院往往是“两根杆子一齐往下插”，一根代表公诉，一根代表侦监，重点不同，意见各异，却代表同一检察院。这样容易造成侦查人员的困惑，检察机关自身也很难协调。现在实行捕诉一体，化解了这样的矛盾，检察人员能够融指导侦查与监督侦查两种职能于一身，便于开展工作，提高质效。

 

　　5.《指导意见》的调整范围包括了刑事诉讼的不同节点，例如审查逮捕提出补充侦查意见、审查起诉阶段退回补充侦查等，不同的诉讼节点对前述工作的要求有何不同？

 

　　张晓津：因为诉讼节点不同，根据诉讼所在阶段的特点和实际，对补充侦查的工作要求也不同。如，《调取证据材料通知书》适用于诉讼的各个环节，但是采取这种补充证据的方式，都是难度不大、不需要做很多工作的证据。再如，审查逮捕阶段，检察机关因审查决定的不同，需要适用不同的补充侦查方式。对于不批准逮捕的，制作补充侦查提纲，适用补充侦查的不批准逮捕的情况，仅限于因证据不足作出不批准逮捕决定。对于作出批准逮捕决定案件，考虑到批准逮捕的同时，有的案件证据仍然需要继续补充，有的案件存在遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，为了保证案件在起诉时达到事实清楚、证据确实充分的标准，避免逮捕后消极取证，检察机关认为确有必要的，制作继续侦查提纲。再如，审查起诉阶段，补充侦查方式主要是退回补充侦查，制作退回补充侦查提纲。

 

　　卞建林：《指导意见》调整和规范的范围比较广泛，既包括人民检察院审查逮捕提出补充侦查意见，也包括人民检察院审查起诉退回补充侦查，还包括人民检察院自行补充侦查。此外还明确，检察机关要求公安机关提供证据材料，要求公安机关对证据的合法性作出说明等情形，也适用《指导意见》的相关规定。由于补充侦查存在于刑事诉讼的多个节点，显然，不同诉讼节点补充侦查的任务和重点不同，适用的条件和补侦的内容、要求也各不相同。从落实以审判为中心的诉讼制度改革的维度，《指导意见》指导和规范的重点显然是人民检察院在审查起诉阶段的退回补充侦查。按照《指导意见》的要求，退回补充侦查提纲一般包括七项内容。《指导意见》的另一要点，就是从司法实践出发，明确列举了一般不退回补充侦查的情形。个人以为，明确不退回补充侦查的情形同样非常重要。强调补充侦查的必要性和可行性，有利于节省侦查资源，保证补充侦查质效，使侦查机关得以将有限的人力物力投入到那些确有补充侦查必要又具备补充侦查条件的案件。同时，可以防止有些办案机关利用退回补充侦查借用诉讼时间，延长羁押期限，损害当事人合法权益。

 

　　李玉华：审查逮捕时提出补充侦查意见主要是指公安机关提请批准逮捕的案件，证据不足没有达到逮捕条件的要求。此时，检察机关应当制作补充侦查提纲，列明证据体系存在的问题、补充侦查方向、取证要求等事项并说明理由。审查起诉时的退回补充侦查主要是指，人民检察院在审查起诉期间发现案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的情况。此时，人民检察院应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关并引导公安机关进一步查明案件事实、补充收集证据。人民检察院第一次退回补充侦查时，应当向公安机关列明全部补充侦查事项。在案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位或者重新报送的材料中发现矛盾和问题的，可以第二次退回补充侦查。审查起诉时的自行补充侦查，主要是指在特殊情况下，人民检察院认为自己侦查比公安机关侦查更为适宜的。此外，向公安机关调取证据材料，有三种情形：一是审查起诉时调取证据材料。二是法院作出生效判决前调取证据材料。三是人民检察院办理刑事审判监督案件时调取证据材料。

 

　　6.《指导意见》中规定检察机关可以要求公安机关作出合法性说明，体现了对非法证据排除规则的落实。《指导意见》对于非法证据排除的要求是如何规定的？

 

　　张晓津：非法证据是导致冤错案件非常重要的因素。检察机关在办案中，充分履行法律监督职能，对可能存在非法收集证据情况要求公安机关对证据合法性作出说明，可以有效地排除非法证据、补强瑕疵证据，使案件证据更加完善。要求公安机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料，是检察机关补充侦查的重要形式之一。具体体现在：一是要求公安机关对证据合法性作出说明适用于案件办理全过程。刑事诉讼法第175条规定，人民检察院审查案件，认为可能存在本法第56条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。适用于审查批捕、审查起诉阶段，也适用于法庭审理期间。二是检察机关可以行使自行调查核实职能。检察机关依法要求公安机关对证据合法性作出说明，这项职权并非只能消极行使，在必要时，检察机关可以自行调查核实，以便切实解决证据合法性问题，及时排除非法证据。

 

　　卞建林：我国刑事诉讼法在2012年修改时正式在立法上确立了非法证据排除规则。为将法律规定落到实处，《指导意见》提出，人民检察院在办理刑事案件过程中，发现可能存在刑事诉讼法第56条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求公安机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料，必要时，可以自行调查核实。经调查核实，发现公安机关存在非法取证情形的，应当将以非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言予以排除，不得作为审查批捕和起诉决定的依据。并根据情节，依法向公安机关发出纠正违法通知书，涉嫌犯罪的，依法进行侦查。

 

　　李玉华：关于非法证据排除，第一，可能存在非法取证的，根据《指导意见》第14条规定处理。第二，对于存在非法取证的，根据《指导意见》第17条第1款的规定处理。此外，根据第17条第2款，公安机关以非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言等证据材料，人民检察院应当依法排除并提出纠正意见，同时可以建议公安机关另行指派侦查人员重新调查取证，必要时人民检察院也可以自行调查取证。第三，公安机关发现办案人员非法取证的，应当依法作出处理，并可另行指派侦查人员重新调查取证。