作者：胡雨晴（浙江省仙居县人民检察院检察官）

 

一、问题的提出

 

补充侦查指公安机关或人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，就案件的部分事实、情节继续进行侦查的诉讼活动（陈光中主编《刑事诉讼法》）。而补充调查则由监察机关进行。通常认为，我国刑事诉讼主要包括五个阶段：立案、侦查、起诉、审判和执行，补充侦（调）查不是单独的刑事诉讼阶段，而归属于其中某个阶段。

 

陈光中先生主编的《刑事诉讼法》认为补充侦查在程序上有三种：审查逮捕阶段的补充侦查（实为检察机关作出逮捕、不捕决定后的继续侦查）、审查起诉阶段的补充侦查以及法庭审判阶段的补充侦查。按照该书分类方法，补充调查则只有审查起诉阶段的补充调查。因为在进入刑事诉讼程序之前是正常的调查阶段，不存在补充一说，而在法庭审判阶段发现有需要继续取证的情况，根据《刑事诉讼法》的规定，只能由检察机关补充侦查，而不能由监察机关补充调查。

 

对于审查逮捕后的继续侦查和法庭审判阶段的补充侦查分别属于侦查阶段和审判阶段，无论是理论界还是实务界都没有争议，但是对于“移送审查起诉后、提起公诉前”的补充侦（调）查，到底属于侦查阶段还是审查起诉阶段，目前存在一定的争议，司法解释及公安办案程序规定未予以明确，实践做法也存在不统一的现象。下文仅就“移送审查起诉后、提起公诉前”的补充侦（调）查属于哪个阶段进行探讨。

 

监察体制改革前这一争议带来的问题还没有那么突出，因为补充侦查无论是属于侦查阶段还是审查起诉阶段，都处于刑事诉讼程序中，适用于同一法律。但是监察体制改革之后，补充调查究竟属于哪个阶段关系到该阶段是否应适用《刑事诉讼法》的规定，关系到《刑事诉讼法》与《监察法》的衔接，因而迫切地需要厘清。

 

二、学界的争议

 

学界多数人认为，补充侦（调）查属于审查起诉阶段。支撑该观点的理由主要是：侦（调）查在移送审查起诉时已向检察机关移送侦（调）查终结性文书，侦（调）查已宣告终结。持该种观点者认为，监察机关调查的案件一旦移送检察机关审查起诉，案件即进入刑事诉讼程序，不存在程序回流的问题，案件的继续调查也要遵守刑事诉讼法的规定，适用刑事诉讼程序中检察机关对犯罪嫌疑人采取的强制措施，律师在补充调查时也应允许介入。

 

也有学者认为，补充侦（调）查属于侦（调）查阶段。支撑该观点的理由主要是：案件退回侦查机关补充侦查，羁押的犯罪嫌疑人要换押给侦查机关，犯罪嫌疑人交由侦查机关控制，这是对案件所处诉讼阶段的一种明确（参见程雷《刑事诉讼法与监察法的衔接难题与破解之道》）。此外，补充侦查期间将案卷退回给侦查机关也是案件回流到侦查阶段到一个佐证。持该种观点者认为，补充调查时程序回流到调查阶段，案件继续调查、强制措施的适用、律师介入等问题适用《监察法》的有关规定。

 

三、补充侦（调）查属于审查起诉阶段

 

笔者认为，补充侦（调）查究竟属于侦（调）查阶段还是审查起诉阶段，取决于补充侦（调）查时案件由哪个机关实际控制。

 

对于补充侦查案件的控制权，《公安机关办理刑事案件程序规定》第285条第（三）项规定，退回补充侦查期间，公安机关发现原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，应当重新提出处理意见，并将处理结果通知退查的人民检察院。据此，有人可能会认为退回补充侦查的案件控制权在公安机关，因为公安机关只需将处理结果“通知”退查的人民检察院。但是，持这种观点的人忽略了一点，就是公安机关在作出处理结果前，需要“重新提出处理意见”。

 

何为“重新提出处理意见”？向谁“重新提出处理意见”？根据最高检理论研究所研究员董坤的调研，实践中若出现该种情况，公安机关会主动向检察机关提出撤回审查起诉的函，检察机关在收到函后如果同意公安机关撤回，会出具同意撤回案件的法律文书，公安机关才能重新对案件进行处理，并将处理结果通知检察机关。

 

基于以上规定和实践做法，笔者认为补充侦查应属于审查起诉阶段，因为检察机关有权决定是否同意侦查机关撤回重新处理，尚在补充侦查时的案件控制权仍在检察机关。有人或许要质疑，如果认为案件控制权仍在检察机关，为什么要对犯罪嫌疑人进行换押，为什么要将案卷退回给侦查机关？笔者认为，对犯罪嫌疑人进行换押、将案卷退回给侦查机关是出于明晰计算羁押期限和方便取证的考虑，这不意味着检察机关因此丧失案件的控制权。

 

但是，由于申请撤回案件这一“重新提出处理意见”的方式未经公安机关内部明确规定，并没有成为实践中公安机关的统一做法。经笔者调研，实践中也存在公安机关未经撤回直接撤销案件，并在案件撤销后才将撤案决定告知检察机关的情况。此种做法显然存在问题。公安机关在侦查终结移送审查起诉时向检察机关提出了“起诉意见”，在未撤回原先的“起诉意见”的情况下又重新对案件的处理作出决定，导致案件的处理同时存在两个侦查终结结论，有失严谨。

 

因而，出于公安机关侦查行为的权威性和严谨性考虑，公安机关内部有必要明确规定，退回补充侦查期间，公安机关发现原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，应当先向检察机关申请撤回案件，再对案件重新作出处理。

 

这一观点与最高检、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》相关规定也并不冲突。该意见第18条规定：“案件补充侦查期限届满，公安机关认为原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任而未将案件重新移送审查起诉的，应当以书面形式告知人民检察院，并说明理由。”该条规定并未表明公安机关可以先撤销案件再将情况告知检察机关，只是要求书面告知检察机关未将案件重新移送审查起诉的理由。在公安部之前要求先“重新提出处理意见”的规定尚未失效的情况下，笔者认为仍然可以解释为应当先告知检察机关不移送理由，检察机关同意撤回后再撤案。这也是出于严谨性考虑，避免形成两个侦查终结结论的最佳处理方式。而“重新移送审查起诉”的表述并不说明补充侦查时案件回流到侦查阶段，这是将案卷和犯罪嫌疑人重新交给检察机关继续审查起诉到一种表述，之前之所以将犯罪嫌疑人和案卷交给公安机关，如前文所述，是出于明晰计算羁押期限和方便取证的考虑。

 

至于补充调查案件控制权归属问题，笔者尚未见实践中有关补充调查案件的公开报道，对于实践做法尚不明晰，但是《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》的有关规定体现出国家监察委和最高检对于补充调查案件控制权归属的意见。如该衔接办法第38条规定，补充调查期间，犯罪嫌疑人沿用人民检察院作出的强制措施，国家监察委需要讯问被调查人的，检察机关应予以配合。《刑事诉讼规则》第343条第三款也规定，补充调查期间，监察机关需要讯问的，人民检察院应当予以配合。可见，补充调查阶段涉案人员仍然由检察机关控制，监察机关甚至不能单独进行讯问，因而，补充调查案件的控制权仍然在检察机关，补充侦查属于审查起诉阶段。

 

四、审查起诉期限的计算

 

有人或许还会提出质疑，如果补充侦（调）查属于审查起诉阶段，如何解释审查起诉期限只有一个月的规定？首先，笔者认为审查起诉期限一个月的规定是针对犯罪嫌疑人羁押的情形。这一论断从《刑事诉讼法》第98条之规定推演而来，该条规定，犯罪嫌疑人被羁押的案件，不能在刑诉法规定的审查起诉期限内办结的，对犯罪嫌疑人应当予以释放；需要继续查证的，对犯罪嫌疑人可以取保候审或者监视居住。因而，如果是犯罪嫌疑人未羁押的案件，法律本就未将审查起诉期限严格限于一个月，不能因为在犯罪嫌疑人未羁押的情况下继续侦查取证而认定审查起诉超期。当然，这仅是笔者对于法条的理解，实践中检察人员还是应当尽快、不拖延地对案件作出处理。其次，补充侦（调）查期限一个月是《刑事诉讼法》明文规定单独计算的，不计入一个月的审查起诉期限内。就如同补充侦（调）查完毕重新计算审查起诉期限一样，在不延长的情况下加起来审查起诉期限也是可以有两个月，不会认为前后两次审查起诉期限加起来超过一个月就是程序违法，因为这是法律明确准许的。最后，如果以审查起诉期限一个月作为反驳补充侦（调）查属于审查起诉阶段的理由，那么将补充侦（调）查归入侦（调）查阶段是否也与侦查羁押期限的相关规定相抵触呢？因此，不能单从一个法律条款去理解审查起诉期限，并据此否定补充侦查属于审查起诉阶段。

 

综上，笔者认为“移送审查起诉后、提起公诉前”的补充侦（调）查应属于审查起诉阶段。但是立法和有关规定对此未予以明确，导致理解存在争议，实践做法出现不规范、不统一的情况，既损害了国家机关的权威性，又影响了犯罪嫌疑人辩护权等权益的保障，建议在接下来的立法完善中对该问题予以明确。