渎职犯罪轻刑化问题的策略探讨

 

 

株洲县人民检察院 严三 唐梦菲

 

　　改革开放后，我国经济发展获得丰富的成果，法制建设也有明显进步，政治稳定、社会文明，群众生活水平逐步提高。但腐败犯罪比例也有所增加，其是破坏国家人民利益、危害社会团结稳定的关键性因素。特别是渎职罪，它在无声无息的侵害着我国文明、经济、政治的建设成果。相关数据表明，通常渎职案件导致的人员伤亡是所有案件的第一位，而产生的损失则是贪污犯罪损失的17倍。这样严重的案件，却由于国家、公众对其重视程度不高，司法与立法缺失而经常处以缓刑、免刑等处罚，不但没有遵守刑法“罪责刑相适应”的基本原则，也纵容腐败的发生。最近几年，此问题在社会上引起强烈的反响与重视。2013年，最高检与最高法共同制定司法解释，探讨渎职罪量刑较轻的原因，并出台便于执行的相关措施，以妥善解决此问题。

 

　　一、基于渎职侵权视角犯罪轻刑化的现状

 

　　（一）实刑判决比例少，大部分是免刑和缓刑判决

 

　　按照我国某地区法院2008年到2012年上半年审理判决的渎职侵权案件调查情况如下，共审判执行的案件有79件，涉及86人，其中判定已触犯法律、构成犯罪，但判其缓刑的占全体犯人的6.98%，判其免刑为90.7%，两项合计居然达到97.68%。五年多时间只有2人被判以实刑，只占总犯罪人数的2.32%。2012年上半年，全部渎职侵权案件都判为免于刑事处罚。

 

　　（二）渎职案件中免刑的范围较宽

 

　　《刑法》相关规定指出，对于有主动退赃、悔罪行为的情节，其犯罪行为轻微，就能够宣布免刑或缓刑处理，而部分法官在行驶自由裁量时，对能够减轻、从轻处罚的都选择从轻处理，甚至会连续降低两个档次量刑，而选择缓刑。不管是保护环境资源、开发矿山资源中出现的破坏和损害国家经济利益的渎职案件，还是医疗卫生、征地补偿、食品安全等侵害群众利益的渎职案件，法官都能够找到免刑、缓刑的借口。

 

　　（三）重大、特大渎职侵权案件存在轻刑化现象

 

　　以渎职侵权罪中玩忽职守和滥用职权为例，按照最高检和最高法共同制定实施的相关司法解释，国家政府公务人员由于超越自身职权，违法处理、决定其没有权限处理和决定的问题，或者不遵守规定擅自处理，导致以下情况的就触犯了滥用职权罪：1）5人轻伤；或者3人轻伤，1人重伤；或者2人重伤；或者1人死亡以上严重后果的行为。2）导致经济组织、法人、公共财税的间接经济损失超过100万元人民币；或者直接损失超过20万元人民币的行为。

 

　　国家政府公务人员由于不认真履行自身职责，导致以下后果就触犯了玩忽职守罪：1）造成10人轻伤；或者4人轻伤、2人重伤；或者3人重伤；或者1人死亡的严重后果。2）在直接损失方面，导致个人财产损失超过15万元，或经济组织、公共财产损失超过30万元的后果；在间接损失方面，导致个人损失75万元，或者经济组织、公共财产损失150万元的严重后果。

 

　　就其严重性而言，渎职包括重大渎职和一般渎职，重大渎职是指其行为对公共利益带来严重伤害，危及到群众财产与生命安全，负面影响特别大的案件；一般渎职罪是损害群众生命财产安全及公共利益，导致不良后果的渎职案件。只有国家政府公职人员因玩忽职守或者滥用职权导致上述人员、经济损失的，检察机关就可以根据法律对其进行立案侦查，使其负担应有的法律责任。但司法实践中大量特大、重大渎职案件都选择免刑、缓刑处罚，既难以体现出惩罚的作用，也没有遵守罪责刑相结合的基本原则。

 

　　（四）法官拥有较大自由裁量权，随意免刑、缓刑

 

　　《刑法》规定法官拥有自由裁量权，在审判渎职侵权案件时，法官可以根据渎职罪犯人认罪态度、犯罪情节和产生后果是否严重等来进行自由裁量。按照我国法律规定，只有判处三年以下徒刑或者拘役的罪犯，才可能使用缓刑，然而在实践中，部分案件的被告应该处以三年以上徒刑的审判也运用缓刑。而《刑法》条款所规定的一些渎职侵权行为的起刑点在三年以下，那么法官的在裁量方面就具有更多的自由权，即使导致很多人员伤亡、较大社会损失与经济损损失，法官都可以运用“情节轻微、认罪态度良好”等借口将渎职侵权被告人实施免刑宣判。

 

　　二、基于渎职侵权视角犯罪轻刑化的原因

 

　　（一）立法方面的原因

 

　　第一、面对渎职侵权案件，《刑法》类别比较单一。其刑种主要是罚金刑、自由刑等相关财产刑，法律适用范围较为狭窄，没有将其设置为资格刑。第二、渎职侵权案件的量刑幅度较大、较宽。例如植物、动物检疫舞弊案件中，刑法413条规定最高可以被判十年徒刑，最低判为一个月拘留，其量刑跨度为一月到十年。当犯罪情节类似时，其量刑幅度也是最高五年、最低一月。因为法定刑具有较大的跨越度，所以法官的裁量权就在无形中被扩大了，当同时符合法定缓刑、减轻处罚、量刑标准的相关规定时，渎职侵权违法案件就会出现轻刑化现象。立法时没有重视这种案件为人民、社会、国家财产与生命带来的损害，其比贪污罪的后果更加严重。

 

　　第三、缓刑适用原则操作性较差。《刑法》中缓刑的相关规定中，当被告人符合有悔罪表现及犯罪情节较轻的条件时，才能确定其不会再对社会造成严重危害而予以缓刑。渎职侵权案件，因为其法定刑标准相对差低，大部分行为属于偶犯、初犯，所以可以满足犯罪情节较轻的条件。另外，悔过表现体现出易隐藏性、表面性及复杂性，只有领导才有机会犯渎职侵权罪，其文化水平与思想认识较高，大部分人具有“特别好”的认罪态度，他们通常以功过与感情博取法官的谅解。这些因素的共同作用，导致渎职侵权罪的缓刑、免刑比例逐步提高。

 

　　（二）司法方面的原因

 

　　第一、渎职侵权罪的立案标准与法律理解上，检察院与法院的认识不同。在渎职侵权犯罪的构成条件方面，《刑法》中规定的清晰度和细致性较差，将“导致严重后果”“导致恶劣影响”等当作是其危害社会的具体要求，其没有明确的司法解释，给司法实践留下很大的弹性空间。其幅度与标准难以掌握，法官的自由裁量空间较大。检察院与法院在认识渎职侵权罪上具有明显差异。检察机关是调查案件的部门，认为渎职所导致的后果严重、影响恶劣，在立案、调查、公诉阶段耗费很多人力、物力。而法院是审判机关，他们觉得此案件没有造成那么严重的后果及影响，在量刑时选择轻罪不判、重罪缓判。

 

　　第二、法官具有较大的自由裁定权。法官具有自由裁定的权利，主要体现在情节类似的案件，一位法官可能将其判为长期监禁，而另一位法官却可以判为缓刑。渎职侵权案件的法定刑较为宽泛，这扩大了法官自由裁量的权利，但目前没有建立起完善的制约机制，是造成对渎职侵权案件当事人量刑较轻的主要原因之一。

 

　　（三）社会方面的原因

 

　　政府机关公务员，特别是领导存在运用政绩抵消犯罪的思想。大部分渎职罪犯人在犯罪前都身居要职，为当地的经济发展与百姓谋过福利，群众存在容忍、忽视、抵消、原谅渎职侵权犯罪的情况。此不良情绪与心理，在侦破渎职案件时检察机关面临着很大的阻力，很多人不配合、不支持、不理解调查工作，提高此类案件的发现和取证难度，而且很多部门从本单位利益和地方效益等方面考虑，法外讲情、功过相抵，让渎职案件处理难的现象更加严重。

 

　　三、基于渎职侵权视角避免犯罪轻刑化的应对策略

 

　　（一）建立健全立法体系

 

　　1、要以从严治吏为立法理念

 

　　治国要以法律为基础，其重点在于治官。如果官员贪得无厌、毫无廉耻，而国家难以约束其行为，则天下大乱近矣。目前，我国实施依法治国策略的基础是依法治官。所以，要坚决的以有法可依为基础，在立法环节上提高惩治渎职侵权犯罪的力度，让官员怀着敬畏的心对待职务和法律，这是杜绝渎职侵权行为的重点与关键环节。

 

　　2、建立健全渎职侵权罪的相关立法

 

　　首先对渎职侵权罪的罪行标准要进一步完善。渎职案件通常会损害公民利益、公共利益、国家利益，此损失经常是难以弥补的。渎职侵权行为会对国家机关的公信力有严重的影响，会加重社会矛盾，进而危害到社会稳定。目前《刑法》赋予渎职侵权罪比较高的起刑点，如非法骗取出口退税款的行为，纳税人的起刑点就远远高于渎职侵权案件当事人的起刑点，这有悖于人人平等的法律原则与理念，也纵容国家公务员以权谋私的违法行为。所以立法环节上应该适当降低渎职侵权罪的判定条件。

 

　　其次增加资格刑，逐步完善刑种。在司法实践中，部分渎职侵权案当事人尽管其行为构成犯罪，但可以应用免刑或缓刑条款，犯罪者甚至可以不受任何损害的保留公职与担任职务，或者在其他工作岗位上依旧担任领导，他们毫无顾忌，甚至形成法院进行宣判时，就是其得到自由、重新担任领导职务之日的荒谬现象。基于此，《刑法》应该设置如犯渎职罪就要剥夺其继续持有公务权，还要以其职业、身份、职务为前提附加其他刑罚。运用附加刑的方式不让渎职侵权者再拥有犯此罪的机会。同时提高其犯罪成本，增强威慑力，进而达到预防犯罪的目的。

 

　　最后减少渎职罪法定刑的跨度，不断完善刑格。现在渎职侵权罪的相关刑格体现出或轻或重的两极结构，轻缓刑与重刑间没有设置衔接与过渡的标准。大部分犯罪只应用此两个刑格，一些罪名则运用共同的刑格，且大部分是五年以下或三年以下的拘役或徒刑，与渎职侵权案件所导致的数百万、数十万经济损失和人员伤亡事件相比较是极不平衡的。所以既要降低此罪的构成条件，也要按照犯罪对社会经济造成的损失和危害的程度，制定各种幅度的刑格，并确保不同刑格间的过渡性和协调性。

 

　　3、建立制度，适度约束免刑、缓刑的处罚

 

　　首先要对不应该免刑和缓刑的渎职罪情形进行明确。多次犯罪、犯罪方式恶劣、导致严重损失、危害到公民公共利益的行为，都不可以对其予以免刑或缓刑。其次设置全面的听证制度，当法官准备对渎职侵权罪犯人进行缓期执行的判决时，要运用听证制度。制定出合理完善的听证程度，向犯罪者的辖区管理者、原单位调查其再次犯渎职罪的概率，不但能够确保缓刑适用的公平性、全面性和科学性，也能够增强法院判决的透明度与公开性。最后增加关于缓刑义务的相关规定。对于犯渎职罪的人员，要提高其服务于社区的义务，此义务具有强制性，杜绝一些人在缓刑上做表面文章。同时让犯法者说法，可能起到警示的作用，以实现缓刑一人，警醒一群人的目的。

 

　　（二）构建起宽松与严格相结合的司法体制

 

　　1、刑事政策要以宽严相结合为原则

 

　　刑事政策要遵守宽严相济的原则，体现出刑法谦抑的特点，此宽严相结合并不是单纯的“从宽”。就危害结果而言，渎职侵权罪一般会引起某地区群众上访、某行业经济波动、某区域社会不稳等影响社会和谐健康的事件，对于贯彻国家方针和政策有破坏作用，会降低政府在群众心中的公信度等一系列严重后果。就犯罪主体而言，面对渎职侵权罪，公众和社会的容忍度通常比普通犯罪低。所以，渎职侵权罪不可以随意使用非监禁刑法和轻刑化标准。

 

　　2、对法官裁量权予以适当的控制

 

　　因为受到法内法外双重因素的共同作用，在审判渎职罪时，出现怠用、误用、滥用裁量权的现象，造成渎职罪量刑较轻。对法官的裁量权进行适当约束，是确保刑罚公正性及统一性的关键性要求。以渎职侵权案件来着，提出以建立健全刑事立法为前提，按照刑法相关的量刑标准与审判原则，最高检察院及法院要出台正式、全面的司法解释，全面细化与明确渎职侵权罪的量刑方式和标准，在实际工作中还要逐步完善与健全此标准，确保法官拥有科学的裁量权，杜绝渎职侵权案件的轻刑化现象。

 

　　（三）建立起完善的社会监督机制

 

　　为了解决渎职侵权案件量刑轻的问题，一定要提高司法审判活动的透明性与公开性，多环节、全方位的对司法工作进行监督，完善司法、媒体舆论、人民群众等方面的监督制度，建立起立体化、多层次的监督体系，全面改善渎职侵权案件量刑过轻、失衡的问题。

 

　　1、建立司法监督的相关制度

 

　　首先要提高人大质询权。我国的最高权力机关是人民代表大会，要运用质询、备案等途径，过问渎职案件量刑过轻的具体情况，实施介入性监督。其次对审判环节进行细化监督，最大程度使用抗诉权、建议权，增强检察部门开展审判监督的作用。最后对本法院不同部门与上下级间的监督机制予以完善，提高法院内自我审判监督的作用。当渎职侵权案件出现量刑过轻现象时，要给予及时的纠正，避免出现轻刑化现象。

 

　　2、提高舆论监督的力度

 

　　现在媒体舆论监督是行政、司法、立法之外的独立权利，为推动正义公平的实现、促进社会经济进步贡献力量。新时期，媒体舆论监督是开展反腐斗争的有效方式，渎职侵权案件属于“没有揣入口袋的腐败”，其离不开舆论监督。此监督可以限制司法部门轻视执法，适当限制法官的裁量权，进而遏制渎职侵权案件量刑过轻的现象。此外，运用舆论的强大影响力，警示那些担任重要工作的公务人员，要勤政廉洁，避免出现渎职侵权行为，体现出明显的警示功能。

 

　　3、完善群众监督的机制

 

　　全球各地的反腐反渎职经验证实，公众参与是有效遏制渎职罪的方式，提高群众监督能够全面改善渎职侵权量刑过轻的情况。本文提出可以建立起廉政监督员和人民监督员的相关制定，建立听证程序，提高群众监督力度，发挥出人民监督应有的功能。