作者：刘计划（中国人民大学法学院副教授、法学博士）

文章来源：人民检察2007年第14期强制措施立法完善专题

 

一、拘留、逮捕制度改革与完善的必要性

 

拘留和逮捕是我国刑事诉讼法规定的两种剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由的强制措施。根据我国刑事诉讼法第十二条的规定, “未经人民法院依法判决, 对任何人都不得确定有罪。”因此, 对“法律上无罪”的犯罪嫌疑人、被告人实施拘留、逮捕,必须坚持必要性和比例性原则, 符合法定的理由,建立和遵循公正的程序。我国刑事诉讼法关于拘留、逮捕条件与程序的规定, 构成了我国拘留、逮捕制度的基本内容。这些规定在保障刑事诉讼顺利进行以及保障人权两个方面发挥了积极的作用。然而, 在拘留和逮捕的实践中, 长期存在的许多突出问题未能得到根本解决, 如拘留作为逮捕的前置措施, 存在滥用现象, 最突出的问题是, 拘留时间过长滋生出刑讯逼供等酷刑问题; 逮捕率居高造成普遍羁押, 且一旦批准( 决定) 逮捕, 犯罪嫌疑人就很难获释导致长期羁押以及相伴而生的超期羁押等问题, 这些问题的长期存在, 根源于我国拘留和逮捕制度存在缺陷。所以, 应当积极探索拘留和逮捕制度的改革与完善。

 

二、拘留性质和逮捕功能的异化

 

关于拘留的性质, 从刑事诉讼法第六十一条关于拘留适用对象的规定看, 它应当是紧急情况下控制犯罪嫌疑人人身以确认其身份、制止犯罪、防止逃跑或者毁灭证据的措施。也就是说, 拘留具有紧急性、暂时性等特点。所以, 拘留后应尽快就是否需要逮捕( 羁押) 接受有权机关的审查。然而, 在新中国成立以来, 刑事拘留期限一再延长, 已经不再是紧急情况下的一种强制措施, 演变成了一种常规性措施。

根据1954 年12 月20 日第一届全国人大常委会第三次会议通过的《逮捕拘留条例》第七条的规定, 公安机关应当在拘留后的24 小时以内, 把拘留的事实和理由通知本级人民检察院。毫无疑问, “24小时”的期限规定, 充分体现了拘留作为紧急措施的特点, 便于检察机关的监督, 有利于犯罪嫌疑人权利的保护。1979 年2 月23 日第五届全国人大常委会第六次会议通过的《逮捕拘留条例》第八条则规定, 公安机关应当在拘留后的3 日以内, 把被拘留人的犯罪事实和证据材料通知本级人民检察院;在特殊情况下, 拘留的时间可以再延长4 日。于是,拘留的期限由24 小时一下子延长到了7 天。1979年7 月1 日第五届全国人大二次会议通过的新中国第一部刑事诉讼法第四十八条规定了与四个多月前的《逮捕拘留条例》相同的拘留和审查逮捕期限, 即公安机关对被拘留的人, 认为需要逮捕的, 应当在拘留后的3 日以内, 提请人民检察院审查批准; 在特殊情况下, 提请审查批准的时间可以延长1日至4 日。而1996 年3 月17 日修正的刑事诉讼法第六十九条在保留1979 年刑事诉讼法上述关于拘留期限规定的同时, 增加了“对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子, 提请审查批准的时间可以延长至三十日”的规定。①由此可见, 公安机关提请人民检察院审查批准逮捕前拘留的期限历经几次法律修改而被大大延长了。

拘留期限一再延长, 导致拘留的性质发生了异化。拘留不再仅仅是紧急情况下控制犯罪嫌疑人人身以确认其身份、制止犯罪、防止逃跑或者毁灭证据的临时性措施, 而演变成为获取口供、侦破案件的常规性措施。我国传统的侦查模式, 以查获犯罪嫌疑人并获取其口供为中心。口供虽然不再像封建时代那样被奉为“证据之王”, 却依然被实务人员视为最具证明力、最有价值的证据。毫无疑问, 拘留期限的延长使得侦查人员“赢得”了更为充裕的时间,再加上三个“有利”因素, 基本上在拘留期限内即可“拿下”口供, 从而完成“破案”的任务。这三个因素是: 第一, 刑事诉讼法第九十三条规定, “犯罪嫌疑人对于侦查人员的提问, 应当如实回答。”我国宪法和刑事诉讼法尚未确立犯罪嫌疑人不被强迫自证其罪的权利, 相反被课以“如实回答”的法定义务。该法律条文成为侦查人员实施强制讯问的法律依据, 犯罪嫌疑人没有对抗讯问的基本权利; 第二, 羁押场所即看守所隶属于公安机关使得讯问极为便利。一般而言, 犯罪嫌疑人被拘留后24 小时内会留置在公安机关, 随后送往看守所关押。由于看守所隶属于公安机关, 有些侦查部门与看守所由同一领导主管, 必然导致看守所丧失独立性, 难以对讯问实施有效的监督, 特别是遇到重大案件时, 公安机关面临巨大的破案压力, 看守所本应进行的监督就会演变成“配合”。实践中有的侦查人员以辨认现场、赃物或者鉴定等理由将犯罪嫌疑人带出看守所, 使得讯问犯罪嫌疑人的程序完全失去了控制;第三, 讯问在完全秘密的状态下进行, 没有外部的监督。侦查人员审讯犯罪嫌疑人时, 不仅犯罪嫌疑人聘请的律师无权在场, 驻所检察人员也不在场监督, 完全由侦查人员自主进行。以上三个因素加上过长的拘留时间, 必然滋生侦查人员的惰性, 为刑讯逼供等非法取证行为的实施提供了温床甚或“鼓励”了刑讯的发生。由于拘留期限的延长, 也导致检察机关以审查批准逮捕方式进行的侦查监督具有滞后性的缺陷。

审查批准逮捕是人民检察院的一项重要职权,也被认为是对公安机关等侦查机关( 部门) 进行侦查监督的一种重要方式。检察机关审查逮捕, 旨在正确适用逮捕措施, 避免不必要的逮捕, 从而在保障刑事诉讼顺利进行的前提下最大化地维护犯罪嫌疑人的权利, 具有保障人权的功能。然而, 实践中, 逮捕功能出现了异化现象, 成为打击犯罪、维护社会稳定的工具, 成为惩罚和追究责任的一种方式, 某种意义上, 被赋予了预支刑罚的功能, 还承载了震慑犯罪的功能, 并成为侦查的手段。[1]导致了一些不利后果的产生。一是逮捕率过高, 逮捕数量过多; 二是羁押时间长; 三是超期羁押问题难以根除,存在前清后超, 边清边超的怪圈。[2]

 

三、拘留与逮捕制度的改革与完善

 

现行宪法第三十七条第二款规定, “任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行, 不受逮捕”。根据这一规定, 在公诉案件审判前的程序中, 由人民检察院批准或者决定逮捕。笔者认为, 在宪法的框架下从改革与完善拘留与逮捕制度出发, 有必要建立以下几项制度:

 

(一) 缩短拘留期限, 建立拘留后立即通知检察机关的制度

根据刑事诉讼法的规定, 公安机关拘留犯罪嫌疑人后提请人民检察院审查批准逮捕的期限为3日, 特殊情况下可以延长1 日至4 日, 三类案件即“流窜作案、结伙作案、多次作案”案件为30 日。如前文所述, 拘留时间过长, 极易发生侵犯犯罪嫌疑人人身权利的现象。联合国刑事司法准则一般规定, 应迅速将被逮捕( 相当于我国的刑事拘留) 的犯罪嫌疑人带到司法官员处接受审查。在两大法系国家, 警察逮捕犯罪嫌疑人后, 一般应当在6 小时( 美国联邦和大多数州) 、24 小时( 英国, 经高级警官批准可以延长到36 小时) 、最多不超过72 小时( 日本) 的期限内移送司法官员进行审查决定是否进一步羁押。我国应当缩短刑事拘留的期限, 具体来说,就是保留“应当在拘留后的3 日以内, 提请人民检察院审查批准”的规定, 废除“特殊情况下”“可以延长1 日至4 日”以及“三类案件”“可以延长至30日”的规定。当然, 如果能恢复到1954 年逮捕拘留条例中24 小时的期限规定更好。

为了保障被羁押人的权利, 检察机关应加大监所监督的力度, 应当探索积极有效的检察监督方式, 实施同步监督乃至事前监督, 防止监督的滞后性。检察机关如能及时获知公安机关拘留犯罪嫌疑人的情况, 则有助于实现检察监督的功能。因此可以规定, 公安机关对犯罪嫌疑人拘留后, 应立即通知检察机关。这在法国已有立法例。2000 年6 月15日, 法国参议院和国民议会混合委员会通过了《关于加强保障无罪推定与被害人权利的法律》, 该法律修改了拘留制度, 提前了侦查机关将拘留措施通知共和国检察官的时间。在法律修改之前, 法律只是规定侦查机关应尽快将拘留措施通知共和国检察官, 所谓“尽快”无疑是模糊、难以衡量的。法律明确规定侦查机关应在拘留一开始即通知共和国检察官。侦查机关在拘留的“第一时间”通知检察机关的义务的明确化, 对于实现检察机关对司法警察的监督、防止犯罪嫌疑人权利遭受侵犯意义十分重大, 是法国刑事诉讼改革的一大进步。法国的上述法律规定值得借鉴。在我国, 公安机关拘留后立即通知检察机关, 是检察机关实施监督的需要, 便于驻所检察官及时掌握公安机关适用拘留的情况, 监督公安机关是否将犯罪嫌疑人及时送看守所关押,对监管情况进行检查监督。此外, 为了有效解决刑讯逼供等问题, 应当将看守所从公安机关独立出来, 还应推行讯问犯罪嫌疑人时的录音录像制度,适时建立律师在场制度。

 

(二) 改进逮捕审查程序, 建立听证制度

刑事诉讼法第六十七条规定, “人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定, 重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”《人民检察院刑事诉讼规则》第九十二条第一款规定了逮捕审查的具体程序, 即审查逮捕部门办理审查逮捕的案件, 应当指定办案人员进行审查。办案人员应当审阅案卷材料, 制作阅卷笔录, 提出批准或者决定逮捕、不批准或者不予逮捕的意见, 经部门负责人审核后, 报请检察长批准或者决定; 重大案件应当经检察委员会讨论决定。从上述规定可发现, 人民检察院对逮捕的审查程序存在着书面化、审批化以及信息来源单一的严重弊端与缺陷。

实践中, 人民检察院审查逮捕需要经过业务部门的负责人即科处长、分管副检察长、检察长( 检委会) 层层把关, 而具体承办案件的检察官往往只是逮捕审查程序的经手人和执行人。逮捕的整个审查批准程序环节过多、程序繁琐。这种做法, 表面上看, 强化了人民检察院的内部制约机制, 逮捕的适用严格慎重, 其实不然。一方面, 逮捕的审查与决定分离, 层层审批, 致使审查作出逮捕决定所需要的实际时间大大延长, 造成诉讼效率低下, 而且错捕的责任归属难以划定; 另一方面, 以书面及审批方式剥夺公民人身自由, 违反程序正义, 导致犯罪嫌疑人作为辩护方没有陈述意见、参与作出决定的机会, 造成犯罪嫌疑人的权利难以得到维护。实践中,逮捕率居高, 造成羁押普遍化, 就是明证。在现代法治社会, 审查批准逮捕是一项重要的司法审查权,应当采取司法审查的方式而不是审批化的方式。

改革逮捕审查程序, 首先要废除层层审批制,建立承办检察官负责制。其次还要能够让逮捕决定者更好地判断是否具有逮捕的必要性, 为此, 应当做到以下两点: 第一, 要让逮捕的决定者获取更多更全面的信息, 从而在羁押与采取非羁押性的替代措施之间作出正确的决定。目前人民检察院审查批捕的信息来源只是侦查机关单方面的信息, 其局限性显而易见。审查逮捕时, 还必须有来自犯罪嫌疑人及其律师的信息, 以帮助判断是否有必要羁押,可否采取取保候审、监视居住等非羁押性措施。第二, 要让审查决定程序更公开、更公正。参与是正当程序的基本要素, 决定者要同等听取双方的意见,尤其是犯罪嫌疑人及其律师应当有权当面陈述申请不予羁押的理由, 审查者应当充分听取。为此, 应摒弃单方面、秘密审查的方式, 积极探索并建立逮捕审查的听证制度。

 

(三) 建立人民检察院审查后有权直接决定取保候审的制度

人民检察院应当通过审查, 严格把握逮捕的适用条件, 尽量适用取保候审等非羁押性措施。刑事诉讼法第六十八条规定, “人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后, 应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。”然而,《人民检察院刑事诉讼规则》第九十二条第二款规定, “审查逮捕部门办理审查逮捕案件, 不能直接提出采取取保候审、监视居住措施的意见”。由此, 检察机关对公安机关提请批准逮捕的案件, 只能决定是否批准逮捕, 而无权决定采取取保候审等非羁押性措施, 这是没有道理的。检察机关审查逮捕, 应当有权作出批准逮捕、不批准逮捕以及取保候审、监视居住的决定, 这是人民检察院审查逮捕的应有之义。

 

(四) 建立书面说明逮捕理由的制度

人民检察院经过审查批准逮捕的, 必须书面说明理由, 重点要对羁押的必要性作出说明。这是对检察机关自身进行制约的有效方式。法国于2000年6 月15 日对刑事诉讼法进行重大修改, 要求自由与羁押法官在作出羁押决定时必须附具理由。近年来, 我国一些地方人民检察院推出改革举措, 即在作出不批准逮捕的决定时向公安机关书面说明理由, 不过还没有规定向犯罪嫌疑人说明批准逮捕理由。程序正义的一项基本要求就是提供裁判理由。人民检察院作出批准逮捕的决定而不说明理由, 无异于“不讲理”的判决书。因此, 为了保证逮捕的必要性和正当性, 逮捕的决定者即人民检察院批准逮捕时, 应当书面说明逮捕的理由。当然, 逮捕的必要性必须由逮捕的提请者即公安机关举证证明,证明应达到清楚和有说服力的证明程度。根据刑事诉讼法第六十条的规定, 逮捕的必要性只能是具有现实的“社会危险性”, 具体而言, 就是存在有现实的可能性逃避审判、妨害证据等妨害诉讼顺利进行以及进一步犯罪等情形。

 

(五) 建立逮捕的程序救济机制

如果人民检察院批准逮捕, 需要给予犯罪嫌疑人程序救济的机会, 因为“没有救济, 就没有权利”。“国家尊重和保障人权”入宪, 必须在司法程序上体现出来, 通过司法救济程序来保障公民的宪法权利。具体来说, 人民检察院批准( 决定) 逮捕的, 应赋予犯罪嫌疑人向上一级人民检察院或者同级人民法院申诉的权利, 上一级人民检察院或者同级人民法院应当进行审查并作出决定。在羁押期间, 犯罪嫌疑人还可以向人民检察院申请释放或者取保候审, 人民检察院应当接受申请并进行审查, 根据情况决定是否继续羁押或者予以取保候审。

 

(六) 建立对羁押定期复查制度

有必要建立人民检察院对羁押进行定期复查的机制, 比如对于已经批捕在押的犯罪嫌疑人, 人民检察院可以每隔20 天依职权审查一次, 决定是否有必要继续羁押, 从而对犯罪嫌疑人的人身自由权利给予切实的保护。

 

 

参见：

 

① 实践中, 这一规定被滥用, 则是一个突出的问题, 即不属于“三种情形”的案件也存在实际适用30 天这一拘留最长期限的现象。此外, 公安部于1998 年5 月14 日发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第112 条甚至规定, 犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址, 身份不明, 在30日内不能查清提请批准逮捕的, 经县级以上公安机关负责人批准, 拘留期限自查清其身份之日起计算。这就使得拘留的期限还可以在30 天的基础上再行延长。这一规定无疑使得个别情况下拘留失去了期限的限制。

 

 

参考文献：

 

[1] [2] 刘计划. 逮捕功能的异化及其矫正——逮捕数量与逮捕率的理顺解读[J] . 政治与法律, 2006. (3) : 152 - 154. 149 - 151.